Danıştay 13. Daire E.2020/981 K.2021/1855

Elektronik Yalıtım İnşaat Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi VEKİLİ : Av. …

DAVALI

… Müdürlüğü

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU

Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı Enerji Kimlik Belgesi konulu genel düzenleyici işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 25. maddesinin 15. fıkrasında yer verilen düzenleme uyarınca enerji kimlik belgesinin (EKB) düzenlenmiş olmasının ve mal sahibi tarafından alıcıya verilmesinin zorunlu olduğu, düzenlemede tarafların beyanlarının değil belgenin düzenlenmiş olması şartının arandığı, tapu müdürlüklerinde sözlü beyanın yeterli kabul edilmesinin yasaya aykırı olduğu, Yönetmeliğin dayanağı Kanun’un amacına ve ruhuna aykırı olduğu, tapu müdürlüklerince yeni binalar ile eski binalar arasında uygulama farklılığı oluşacağı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Öncelikle, usûle ilişkin olarak, davacının davayı açmakta menfaatinin bulunmadığı, esasa ilişkin olarak ise Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği’nin 25. maddesinde yer verilen kuralın tapu müdürlüklerine değil taraflara mükellefiyet getirdiği, 5627 sayılı Kanun’da tapu müdürlüklerince satışta EKB’nin aranacağına ilişkin kurala yer verilmediği, Kanun’da yer almayan bir durumun Yönetmelik ile düzenlenemeyeceği, aksi hâlde Anayasa’da güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlâl edileceği, kiraya verilme safhasının kendileriyle zaten ilgili olmadığı, DASK’a ilişkin olarak 6305 sayılı Kanun’da açık düzenlemenin bulunduğu,

tapu müdürlüklerinin enerji kimlik belgesi ibraz edilmesi konusunda görevinin bulunmadığı, enerji kimlik belgesi olmadan tapuda işlem yapılamayacağının tamamen davacının kendi öngörüsü olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ

Dava; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Dairesi Başkanlı'ğının ülke çapında bütün tapu müdürlüklerine gönderilen … tarih ve …. sayılı genel duyurusunun iptali istemiyle açılmıştır. Davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir. Dava konusu edilen işlemle, Enerji Kimlik Belgesi bulunmayan binaların ve bağımsız bölümlerin alım/ satım/kira şerhine ilişkin tapu işlemleri aşamasında taraflardan beyan alınarak (EKB'nin verildiğine yada EKB olmadan satış/kiralama işleminin yapılmasının kabul edildiğine dair) alım/satım/kiralama işlemlerinin gerçekleştirilmesi hususu karara bağlanmıştır.

02/05/2007 tarih ve 26510 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren, 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde. "Bu Kanunun amacı; enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılmasıdır." hükmü. "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (i) bendinde.

"Enerji kimlik belgesi: Asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belgeyi," ifade ettiği hükmü, "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini,

bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez." hükmü; (d) bendinde.

"Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur.

Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir. " hükmü.

"Yönetmeliklerin düzenlenmesi" başlıklı Geçici 1. maddenin (1) numaralı fıkrasında ise. "Bu Kanunda yürürlüğe konulması öngörülen yönetmelikler, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl, 7 nci maddenin (ç) ve (d) bentleri kapsamında Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulması öngörülen yönetmelikler ise iki yıl içinde çıkarılır.

Anılan yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar, mevcut yönetmeliklerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir." hükmü. Geçici 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında da. "Bu Kanunun yayımı tarihinde mevcut olan veya yapı ruhsatı alınmış binalar hakkında 7 nci maddenin birinci fıkrasının (d) bendi hükmü, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren on yıl süreyle uygulanmaz." hükmü yer almaktadır.

Binalarda Enerji Performans Yönetmeliği, 05/12/2008 günlü ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve 01/04/2010 günlü ve 27539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmelik değişikliği ile, yönetmeliğin 25. maddesine 15. bent eklenmiştir. Söz konusu 15. bentte, "Binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesi düzenlenmiş olması şartı aranır.

Binanın veya bağımsız bölümün satılması veya kiraya verilmesi safhasında, mal sahibi enerji kimlik belgesinin bir suretini alıcıya veya kiracıya verir.” hükmü yer almaktadır. Bu hükmün uygulanması, karşılaşılan sorunlar nedeniyle ertelenerek, 28/04/2017 günlü ve 30051 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan yönetmelik değişikliği ile "01/01/2020 tarihine kadar Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliğinin 25. maddesinin on beşinci bendinin uygulanmayacağı" hükmü getirilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, binalarda enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisinin, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından yetkilendirilmiş "Enerji Verimlilik Danışma Şirketleri" tarafından yapılmakta olduğu bu şirketlerin sayısının kısıtlı olması ve ülkedeki bina sayısının fazlalığı karşılaştırıldığında, enerji kimlik belgesi düzenlemesinin hızlı şekilde gerçekleşmediği, şimdiye kadar ise toplam bina sayısının çok az bir kısmına EKB'nin düzenlenebildiği,

bu haliyle binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin, alım, satım, kiraya verme ve ilgili iş ve işlemlerde binanın kimlik belgesi olma şartının aranmasının, tapu işlemlerinde pek çok soruna ve aksamaya yol açacağı ve hatta mülkiyetin devrini ve kiraya verilmesini engelleyebileceği, tapu işlemlerinde tıkanıklığa sebebiyet verilmemesi ve alım/satım/kiralama işlemleri yapacak kişilerin mağduriyetine yol açılmaması amacıyla dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer verilen 5627 sayılı Kanunun 7. maddesinin 1/d bendinde; sadece.

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenleneceği belirtilmiş, uygulama Yönetmeliğin de ise; binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesinin düzenlenmiş olması şartının aranacağı, binanın veya bağımsız bölümün satılması veya kiraya verilmesi safhasında, mal sahibi enerji kimlik belgesinin bir suretini alıcıya veya kiracıya vereceği düzenlemesi getirilerek, Kanunda bulunmayan; tapu işlemleri esnasında belgenin düzenlenmiş olması koşuluna bağlanarak,

mülkiyet hakkının kullanımı Kanuna göre alt norm niteliğinde bulunan yönetmelik hükümleri ile sınırlandırılabilmesinin yolu açılmıştır.

Esasen Kanunun bütünü incelendiğinde; EKB'nin düzenlenmemiş olması halinde uygulanacak yaptırımlar da belirtilmemiş olduğundan; yönetmelik hükmünün tapu işlemleri sırasında tarafların iradesi ve kabulu dışında zorlama bir unsur olarak uygulanacağının kabulü halinde, alım satım işlemlerinin yapılamayacağı yolunda bir yaptırım ortaya çıkacak, böylelikle Kanun ile getirilmeyen bir müeyyide yönetmelikle uygulamaya girmiş olacaktır. Bunun da kişilerin Anayasa ile güvence altına alınan mülkiyet haklarına Yönetmelikle sınırlama getirildiği sonucunu doğuracağından; mevzuatta bu yönde bir değişikliğe gidilmeden yönetmelik hükmünün katı şekilde uygulanabilirliği mümkün görülmemektedir.

Uygulamada ortaya çıkan sorunlar, mevcut binaların çoğuna EKB'nin düzenlenmemiş olması nedeniyle fiili imkansızlıklar dikkate alındığında; tapuda alım/satım/kiralama şerhleri işlemleri sırasında EKB'nin varlığının tarafların iradesine ve beyanına bırakılması, kamu hizmetinin gereklerine aykırı olmayıp, kişilerin mülkiyet hakkını kullanmasının engellenmemesi ve daha büyük mağduriyetlere yol açmaması amacı da taşıdığından, dava konusu işlemde yasa ve hukuk kurallarına aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Binalarda enerjinin ve enerji kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına, enerji israfının önlenmesine ve çevrenin korunmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 2008 yılında yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği’nin 25. maddesine, 2010 yılında “Binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesi düzenlenmiş olması şartı aranır. Binanın veya bağımsız bölümün satılması veya kiraya verilmesi safhasında, mal sahibi enerji kimlik belgesinin bir suretini alıcıya veya kiracıya verir.” kuralı eklenmiştir. Kuralın yürürlük tarihi 01/01/2020 tarihine kadar ertelenmiş ve 2020 Ocak itibarıyla ise yürürlüğe girmiştir.

Davalı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na Yönetmelik uygulamasının nasıl yapılacağı sorulmuş, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemiyle enerji kimlik belgesine ilişkin olarak taraflardan belgenin var olduğu ya da belge olmaksızın satışın kabul edildiğine ilişkin beyan alınarak işlem yapılmasının mütalaa edildiğinin bildirilmesi sonrasında,

Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü'nce ülke çapında bütün bölge müdürlüklerine gönderilen dava konusu … tarih ve … sayılı işlemle Enerji Kimlik Belgesi bulunmayan binaların ve bağımsız bölümlerin alım/satım/kira şerhine ilişkin tapu işlemleri aşamasında taraflardan beyan alınarak (EKB'nin verildiğine ya da EKB olmadan satış/kiralama işleminin yapılmasının kabul edildiğine dair) alım/satım/kiralama işlemlerinin gerçekleştirilmesi hususu bildirilmiştir.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usûle ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlık 1. maddesinde, Kanun'un amacının, enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılması olduğu belirtilmiş.

"Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (i) bendinde, "Enerji kimlik belgesi: Asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belge" tanımlaması yer almış.

"Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini, bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir.

Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez."; (d) bendinde ise, "Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir.

Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir.

Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir." kuralına yer verilmiştir.

05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 25. maddesine, 01/04/2010 tarih ve 27539 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan yönetmelik değişikliği ile eklenen 15. fıkrada, binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesi düzenlenmiş olması şartının aranacağı kuralına yer verilmiş; 28/04/2017 tarih ve 30051 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile, "01/01/2020 tarihine kadar Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 25. maddesinin 15. fıkrasının uygulanmayacağı" kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde enerji kimlik belgesi, asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belge olarak tanımlanmış, ancak belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esasların Kanun'un 7. maddesinin (d) bendi uyarınca yönetmelik ile belirleneceği kurala bağlanmıştır.

Davacı tarafından, iptali istenen işlemin, Yönetmeliğin 25. maddesinin 15. fıkrasında yer verilen binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesi düzenlenmiş olması şartının aranacağı kuralına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir.

"Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir.

Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.

İptali istenen kuralın konusunun enerji kimlik belgesi bulunmayan binaların ve bağımsız bölümlerin alım/satım/kira şerhine ilişkin tapu işlemleri aşamasında taraflardan beyan alınarak (EKB'nin verildiğine ya da EKB olmadan satış/kiralama işleminin yapılmasının kabul edildiğine dair) alım/satım/kiralama işlemlerinin gerçekleştirilmesi olduğu, 5627 sayılı Kanun'da enerji kimlik belgesi bulunmayan binaların tapuda gerçekleştirilen işlemin nasıl yapılması gerektiğine ilişkin açık bir kurala yer verilmediği, Yönetmelik maddesine dayanılarak tapuda gerçekleştirilecek işlemin engellenmesinin ise mülkiyet hakkına müdahale anlamına geleceği görülmektedir.

Nitekim, Anayasa'nın 35. maddesinde mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği kurala bağlanmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin yerleşmiş içtihatlarında da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında kanunilik ölçütünün ilk olarak şeklî bir kanunun varlığını gerekli kıldığı, bir yasama işlemi olarak kanunun Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) iradesinin ürünü olduğu belirtilmektedir.

5627 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 1/d bendinde sadece, belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esasların, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmış, uygulama yönetmeliğinde ise binalar veya bağımsız bölümlere ilişkin alım, satım ve kiraya verme ile ilgili iş ve işlemlerde enerji kimlik belgesinin düzenlenmiş olması gerektiği ve binanın veya bağımsız bölümün satılması veya kiraya verilmesi safhasında,

mal sahibinin enerji kimlik belgesinin bir suretini alıcıya veya kiracıya vereceği şeklindeki düzenleme ile kanun hükümlerini aşan bir kural getirilerek, kanunda bulunmayan bir koşul olan tapu işlemleri esnasında belgenin düzenlenmiş olması koşulu aranmıştır.

Bu itibarla, 5627 sayılı Kanun'a uygun olarak tesis edildiği anlaşılan, enerji kimlik belgesi bulunmayan binaların ve bağımsız bölümlerin alım/satım/kira şerhine ilişkin tapu işlemleri aşamasında taraflardan beyan alınarak alım/satım/kiralama işlemlerinin gerçekleştirilmesine yönelik dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.