Danıştay 13. Daire E.2021/2963 K.2021/3015

26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Üretim lisansı sahiplerinin ihtiyaç duydukları enerji iletim hatlarını ve tesislerini yatırım bedeli geri ödenmek kaydıyla kurma imkânının bulunduğu, kanun koyucunun muradının yatırım tutarının gerçek değerinin geri ödenmesi olduğu, kullanıcılara yatırım tutarının gerçek değerinin altında ödeme yapılmasına neden olan 2010 yılı metodolojisinin yargı kararıyla iptal edildiği, bu iptal kararında yer alan gerekçeler dikkate alınmadan dava konusu metodolojinin kabul edildiği, söz konusu metodolojide gerçek yatırım bedelini değil, mümkün olan en düşük yatırım bedelini belirlemeye yönelik bir yaklaşım benimsendiği,

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu uyarınca ihalesi yapılan işlere ilişkin sözleşme fiyatlarının esas alınmaya devam edildiği, araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet artışlarının sadece daha fazla demir kullanımıyla sınırlı olmadığı, eskalasyon uygulanmayacak tesislerin bağlantı anlaşması tarihi ile geçici kabul tarihi arasındaki süre uzadıkça ve referans alınan sözleşme tarihi bağlantı anlaşmasının tarihine yaklaştıkça kaybın artacağı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Türkiye Elektrik İletim A.Ş.

(TEİAŞ) Genel Müdürlüğü'nün uzun yıllardır bu tür yatırımları yapması nedeniyle TEİAŞ'ın ihale ettiği yatırımlar esas alınarak kıstaslar ortaya konulduğu, enerji iletim hatlarında farklı arazi veya coğrafi bölge koşullarından doğrudan etkilenen iş kaleminin kullanılan direk tipine göre 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğu değerlendirilerek yeni bir hesaplama yöntemi getirildiği, enerji iletim hattı tesisleri ile iletim trafo merkezi ve yüksek gerilim (YG) güç kablosunun geri ödemeye esas yatırım tutarının hesaplanmasına ilişkin olarak,

yatırımcıların yapmış oldukları harcamaların geri ödenmesinde emsal kabul edilen TEİAŞ projesinin geçmiş zamana ait olması hâlinde bu süre zarfındaki fiyat artışlarının dikkate alınması suretiyle daha gerçekçi bir emsal değer hesaplanarak yatırımcının bir ölçüde korunmasının sağlandığı, iletim trafo merkezi ve YG güç kablosunun geri ödemeye esas gerçekleşen yatırım tutarının hesaplanmasında birim fiyat cetvellerinde yer alan iş kalemlerine ait fiyatların ortalaması usulünün benimsendiği, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin iptal kararının gerekçesi bağlamında dava konusu metodolojinin hazırlandığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemiyle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna karşı açılan davanın reddi yolunda, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce verilen 18/02/2020 tarih ve E:2017/165, K:2020/521 sayılı kararın; davacının temyiz istemi kabul edilerek, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/3026, K:2021/16 sayılı kararı ile bozulmasına karar verildiği görülerek, bozma kararı doğrultusunda dosya yeniden incelendi:

Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında, bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir." hükmü yer almaktadır.

Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.

Bu bağlamda, düzenleyici işlemlerle ilgili olarak verilen iptal kararlarının da idare tarafından uygulanması gerektiği, idarenin iptal edilen düzenleyici işlemi ortadan kaldırmakla yükümlü olduğu, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin "bağlı yetki" niteliğinde olduğu açıktır.

Diğer yandan yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulama zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.

Her ne kadar davalı idarece dava konusu karar ile Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 31/03/2015 tarih ve E:2010/2546, K:2015/1256 sayılı iptal kararının gereğinin yerine getirildiği iddia olunsa da; tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veyahut benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verilmiştir.

Dava konusu Metodoloji'de ise, enerji iletim hattı tesislerinde aynı karakteristiğe sahip en düşük bedel yaklaşımının esas alınmaya devam edilerek, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan bahisle, bu unsura nakliye, montaj ve işgücü giderlerinin de eklendiği belirtilen yeni bir hesaplama yöntemi oluşturulmuştur.

Bununla birlikte, ilgili mevzuatta "karakteristik" kavramından ne anlaşılması gerektiği hususunda bir açıklamaya yer verilmediği gibi, TEİAŞ'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında farklı coğrafi bölgelerde gerçekleştirdiği ihalelerde aynı karakteristik özelliğe sahip iletim tesislerine yönelik oluşan fiyatların içerisindeki maliyet kalemlerinin aynı olduğundan söz etme imkânı da bulunmamaktadır. Bu bağlamda, iletim tesislerinin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılması gerektiğine ilişkin yargı kararının tam olarak uygulanmadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, enerji iletim hattı tesislerinde, Dairenin iptal kararında objektif kriterlere dayalı olmadığı değerlendirilen en düşük bedel yaklaşımının benimsenmeye devam edildiği, bahse konu iptal kararında belirtilen, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veya benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı hususunun dava konusu Metodoloji'de karşılanmadığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu Metodoloji'de yargı kararının gereğinin, hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçeleri de gözetilmek suretiyle eksiksiz olarak yerine getirilmediği anlaşılmış olup, 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesi sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nca verilen bozma kararlarına karşı dava dairelerine ısrar etme olanağı tanınmadığı da dikkate alındığında; bozma kararında yer alan gerekçe doğrultusunda dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 18/02/2020 tarih ve E:2017/165, K:2020/521 sayılı davanın reddi yolundaki kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/3026, K:2021/16 sayılı kararıyla bozulması üzerine gereği yeniden görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin kabul edildiğine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

Dairemizin 18/02/2020 tarih ve E:2017/165, K:2020/521 sayılı davanın reddi yolundaki kararının, davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/3026, K:2021/16 sayılı kararı ile;

"İptal davasının amacı, hukuka aykırı idarî işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Bununla elde edilmek istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldıran kararlardır.

Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında, bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir." hükmü yer almaktadır.

Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.

Bu bağlamda, düzenleyici işlemlerle ilgili olarak verilen iptal kararlarının da, idare tarafından uygulanması gerektiği, idarenin iptal edilen düzenleyici işlemi, ortadan kaldırmakla yükümlü olduğu, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin "bağlı yetki" niteliğinde olduğu açıktır.

Diğer yandan, yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulama zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.

Temyize konu Daire kararında atıf yapılan; Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 31/03/2015 tarih ve E:2010/2546, K:2015/1256 sayılı iptal kararında, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veyahut benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verilmiştir.

Dava konusu Metodoloji'de ise, enerji iletim hattı tesislerinde aynı karakteristiğe sahip en düşük bedel yaklaşımının esas alınmaya devam edilerek, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan bahisle, bu unsura nakliye, montaj ve işgücü giderlerinin de eklendiği belirtilen yeni bir hesaplama yöntemi oluşturulmuştur.

Bununla birlikte, ilgili mevzuatta "karakteristik" kavramından ne anlaşılması gerektiği hususunda bir açıklamaya yer verilmediği gibi, TEİAŞ'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında farklı coğrafi bölgelerde gerçekleştirdiği ihalelerde aynı karakteristik özelliğe sahip iletim tesislerine yönelik oluşan fiyatların içerisindeki maliyet kalemlerinin aynı olduğundan söz etme imkânı da bulunmamaktadır. Bu bağlamda, iletim tesislerinin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılması gerektiğine ilişkin yargı kararının tam olarak uygulanmadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, enerji iletim hattı tesislerinde, Dairenin iptal kararında objektif kriterlere dayalı olmadığı değerlendirilen en düşük bedel yaklaşımının benimsenmeye devam edildiği, bahse konu iptal kararında belirtilen, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veya benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı hususunun dava konusu Metodoloji'de karşılanmadığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu Metodoloji'de yargı kararının gereğinin, hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçeleri de gözetilmek suretiyle eksiksiz olarak yerine getirilmediği anlaşılmış olup, … sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddine yönelik temyize konu Daire kararında hukukî isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemiz kararının bozulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekmektedir.