Danıştay 13. Daire E.2021/4088 K.2024/5511

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket tarafından, sözleşmeli bayisi olan ... Petrol Nakliyat Ticaret Ltd. Şti.’nin otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirtilen süre içinde Kuruma sunulmadığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 1.026.994,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirketin bayisi olarak faaliyet gösteren ...

Petrolün bayilik lisansının 6 ay süreyle bayilik faaliyetinde bulunmaması sebebiyle iptal edildiği, sonrasında söz konusu firma tarafından faaliyette bulunduğuna dair davacı şirketten 17.502 litre motorin alımına ilişkin ... tarih ve ... seri numaralı irsaliyeli faturanın sunulduğu ve bu akaryakıtın dış satış olarak yine aynı tarihte satıldığı, bunun üzerine söz konusu bayinin lisansının yeniden yürür hale getirildiği, ancak bayinin dağıtıcısı tarafından 1240 sayılı Kurul kararında belirtilen süre içerisinde dış satışa ilişkin olarak davalı idareye bildirimde bulunulmadığı,

davalı idare kayıtlarında yer alan bayiye ilişkin otomasyon bilgi dökümünün incelenmesi sonucunda, dış satış işleminin 24/12/2016 tarihinde gerçekleştiği, ancak dağıtıcısı tarafından davalı idareye bildirimin 17/03/2017 tarihinde yapıldığının görüldüğü, 1240 sayılı Kurul kararında, bayinin dış satışlarına ilişkin bildirimlerin en geç “ertesi ayın 20. günü sonuna kadar” yapılacağı belirtildiğinden, dağıtıcı lisans sahibi davacının mevzuatta belirtilen süre içerisinde bildirimde bulunmadığının tespit edilmesi üzerine, hakkında soruşturma açıldığı ve açılan soruşturma sonucu ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporunun hazırlandığı,

anılan raporun davacı şirkete bildirilerek yazılı savunmasının talep edildiği, davacı şirket tarafından 13/11/2018 tarihinde yazılı savunmasının sunulduğu, konuya dair bilgi, belgelerin ve yazılı savunmanın yeniden incelenip değerlendirilmesi neticesinde, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olan ...

Petrol şirketinin otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirtilen süre içerisinde Kuruma sunmadığından bahisle 1.026.994,00-TL idari para cezası verilmesine karar verildiği, bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı;

Ceza hukukunda kusur sorumluluğunun esas olduğu, “kusursuz suç olmaz” şeklinde ifade edilen bu anlayışın ülkemiz hukuk sistemi içerisinde de çağdaş ve modern ceza hukukunun temel ilkelerinden biri olarak kabul edildiği;

Davacı tarafından savunma ve beyanlarında, 27-30 Aralık 2016 tarihleri ile 16 Ocak 2017 tarihinde davacı şirket tarafından kullanılan server sistemine yasadışı bir yolla ileri düzeyde teknolojik yöntemler kullanılarak girildiği, birtakım dosyalar ile database yedeklerinin kırılamayacak bir şifreleme algoritması ile serverlara giren kişiler tarafından şifrelendiği, bu şifrenin kaldırılması için firmalarından yüklü miktarda para talep edildiği, söz konusu miktarın ödenmesine binaen serverda yer alan bilgi ve belgelere erişildiği, ancak hiçbir bilgi ve belgenin şifrelerinin çözümü sonrasında eski haline dönmediği,

bilgilerin eski haline döndürülmesi için aylarca uğraş verildiği, söz konusu olayla ilgili olarak ... Cumhuriyet Başsavcılığına 30/12/2016 tarihinde gerekli şikayetin yapıldığı, bu kapsamda söz konusu mevzuata aykırılığın iradeleri dışında gerçekleştiğinin ifade edildiği;

UYAP ortamından yapılan sorgulama ve dosyada yer alan bilgilerden, davacı tarafından kullanılan server sistemine yasadışı bir yolla girildiği hususunda ...

Cumhuriyet Başsavcılığına 30/12/2016 tarihinde suç duyurusunda bulunulduğu, aynı tarihte ve 26/01/2017 tarihinde davalı Kuruma bilgi verildiği, tüm dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgelerin davacının beyanları ile uyumlu olduğu, davacının server sistemine yasadışı bir yolla girildiğini iddia ettiği ve Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda da bulunduğu anılan olaya ilişkin tarih aralığının, bayisi olan ... şirketinin dış satış işleminin gerçekleştiği 24/12/2016 tarihi ile örtüştüğü, kaldı ki davacı tarafından davalı idareye 17/03/2017 tarihinde bildirim yapıldığı anlaşıldığından,

davacının sistemine yapılan siber saldırı sonucunda sözleşmeli bayisi olan ... şirketinin otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirlenen süre içinde Kuruma sunmamasında kusurunun olmadığı, davalı idarenin, davacının suç duyurusuna ilişkin Cumhuriyet Başsavcılığında soruşturma dosyası olduğu bilgisi verildiği halde, soruşturma dosyası beklenilmeksizin davacı hakkında idari para cezası verilmesinin kusur durumu dikkate alınmadan, adil bir denge gözetilmeden, dava konusu işlem ile idari para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı;

Bu durumda davacıya sözleşmeli bayisinin otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirlenen süre içinde Kuruma sunmaması nedeniyle verilen idari para cezasında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan davacı tarafından, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca davacının eyleminin düzeltici işlem belirlenmesi gereken eylemlerden olduğu ileri sürülmüşse de, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/02/2019 tarih ve 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 32. ve 33. maddeleri ile 5015 sayılı Kanun’un “İdari Para Cezaları” başlıklı 19. maddesi ve “İdari Yaptırımlar” başlıklı 20. maddesinde değişiklikler yapılmışsa da, anılan Kanun’un 34. maddesiyle 5015 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 6. maddesinde,

“Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır.” hükmü gereğince bu maddenin yürürlüğe girmesinden önce Kurulca verilmiş olan idari para cezaları yönünden ihtar yapılması imkanı bulunmadığından,

davacıya anılan fiili nedeniyle Geçici 6. maddesi kapsamında ihtar yapılamayacağı gibi, Kanun'un 19. maddesinde yapılan değişiklikle idari para cezalarına getirilen asgari ceza oranlarının yükseltildiği de dikkate alındığında lehe bir durum getirilmediği görüldüğünden davacının bu iddiasına itibar edilmediği belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, lisans sahibinin otomasyon sistemine yönelik verilerin yedekleme işlemini yapmadığı, basiretli bir tacir gibi davranarak gerekli güvenlik önlemlerini almadığı, ilgili mevzuat kapsamında bu hususları yerine getirmekle yükümlü olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket tarafından, sözleşmeli bayisi olan ... Petrol ve Nakliyat Ticaret Ltd. Şti.’nin otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirlenen süre içinde Kuruma sunulmadığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 1.026.994,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle 19. maddesinde idari para cezaları, "İdari yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdari yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idari para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idari yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması halinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkanı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idari yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhal uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Lisans sahibinin aykırılık bildirimleri hariç olmak üzere istasyon otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirtilen süre içerisinde Kuruma sunmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idari para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idari para cezalarının da idari yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idari para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usul ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idari para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği halde, idari para cezası dışındaki idari yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür.

Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idari para cezası verilmesine engel değildir.

Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idari yaptırım uygulanmasını hem de idari para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idari para cezası uygulanabilecektir.

Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idari yaptırımlar sayılmış ve idari para cezalarının da 20. maddedeki hükme tabi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idari para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idari para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idari para cezasına muhatap oldukları halde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlalin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlali ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkan tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddi hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usul izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idari para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idari para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idari para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller arasında sayılan "Lisans sahibinin aykırılık bildirimleri hariç olmak üzere istasyon otomasyon sistemine ilişkin verileri mevzuatta belirtilen süre içerisinde Kuruma sunmaması" fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması gerektiğinden, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmamaktadır.