Danıştay 13. Daire E.2021/4557 K.2025/551

Dava konusu istem: Dağıtım lisansı sahibi davacı şirket tarafından, bazı satın alma işlemlerinde onaylı politika ve prosedürlere aykırı davranıldığı, sözleşmelerin bulunmadığı, sözleşme bedeli başta olmak üzere zorunlu hususlara yer verilmediğinden bahisle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 500.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 6. kısmı yönünden ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirket hakkında düzenlenen soruşturma raporunda, bazı hizmet alımına ilişkin sözleşmelerinin birim fiyatlı olarak yapıldığı ve toplam bedelin sözleşmede bulunmadığı, taşıt harcamalarının ise şirket tarafından Kuruma sunulan Satın Alma ve İhalelere İlişkin Politika ve Prosedürler çerçevesinde yapılmadığı ve sözleşmelerinin bulunmadığı tespitlerine yer verildiği;

Uyuşmazlığa konu edilen ... sözleşmesinin birim fiyatlı araç hizmet alımı ihalesine, ... sözleşmesinin kişi başı 5,80-TL fiyatlı yemek hizmet alımı ihalesine, ... sözleşmesinin 3.248,00-TL/kişi bedelli temizlik hizmet alımı ihalesine ve ... sözleşmesinin birim fiyatlı fotokopi yazıcı çekim hizmet alımı ihalesine ilişkin olduğu;

Mahkemelerinin 29/11/2019 tarihli ara kararına davalı idarece verilen cevapta, davacı şirket tarafından 2013 yılı öncesinde benzer içerikte yatırım harcamalarına ilişkin bir aykırılığın tespit edilmediği, 2011-2015 yıllarına ilişkin gerçekleştirilen inceleme sonucu düzenlenen raporda araç hizmet alımı, yemek hizmet alımı, temizlik hizmet alımı ve fotokopi yazıcı çekim hizmet alımı işlerine ilişkin yatırım harcaması olarak raporlanan herhangi bir bulguya rastlanmadığı hususlarının ifade edildiği;

Bu durumda, lisans sahipleri tarafından yatırım harcamalarına ilişkin sözleşmelerin mevzuata uygun olarak yapılması gerektiği, bu sözleşmelerde bulunması gereken hususlarda eksiklik olması halinde yaptırım uygulanabileceği anlaşılmakla birlikte, idari para cezasına konu sözleşmelerin yatırım harcamalarına ilişkin sözleşmeler olmadığı, davacı şirket hakkında daha önce tespit edilen Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık bulunmaması sebebiyle doğrudan idari para cezası uygulanamayacağı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince.

İdare Mahkemesi kararında, 2011-2015 yıllarına ilişkin gerçekleştirilen araç hizmet alımı, yemek hizmet alımı, temizlik hizmet alımı ve fotokopi yazıcı çekim hizmet alımı işlerine ilişkin yatırım harcaması olarak raporlanan herhangi bir bulgu olmaması nedeniyle söz konusu alım işlerinin yatırım harcaması kapsamında değerlendirilemeyeceği belirtilmekte ise de, yukarıda hükümlerine yer verilen Usul ve Esasların "Yatırım harcaması niteliğindeki diğer harcamalar" başlıklı 17. maddesinde, dağıtım varlıkları dışında dağıtım faaliyetinin yürütülmesi için gerekli olan ve faydalı ömrü bir sene ve üzerindeki arsa, demirbaş, bina,

taşıt v.b. varlıklara ilişkin harcamaların yatırım harcaması niteliğindeki diğer harcamalar olarak değerlendirileceğinin düzenlendiği, davalı idarece "taşıt harcamalarının davacı şirket tarafından EPDK'ya sunulan Satın Alma ve İhalelere İlişkin Politika ve Prosedürler çerçevesinde yapılmadığı ve sözleşmelerinin bulunmadığı" yönünde tespit edilen aykırılığın anılan Usul ve Esaslar kapsamında değerlendirilmesinde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı;

Diğer taraftan, İdare Mahkeme kararında, 6446 sayılı Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca idari para cezası verilebilmesi için, öncelikle bir kez mevzuata aykırı davranılması, ikinci aykırılığın ise niteliği itibarıyla geri alınamayacak bir aykırılık olması gerektiği ifade edilmiş ise de (c) bendi uyarınca, mevzuata aykırılık yapıldıktan sonra "bu aykırılığın" niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olmaması durumunda ihtara gerek kalmaksızın doğrudan idari para cezası verilebileceği anlaşıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, temyize konu kararda Usul ve Esasların 17. maddesine atıf yapılarak "taşıt v.b. varlıkların" yatırım harcaması niteliğinde diğer harcamalar olarak nitelendirilmiş ise de bu maddenin somut uyuşmazlığa uygulanamayacağı, Usul ve Esaslar'da yalnızca yatırım harcamalarına yönelik sözleşmelere ilişkin kuralların düzenlendiği, birim fiyat üzerinden sözleşme yapılamayacağına ilişkin kuralın 25/06/2016 tarihinde yürürlüğe giren Yönetmelik ile getirildiği, dava konusu işlemin denetim tarihi olan 2013 yılından 3 yıl sonra tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Usul ve Esasların yalnızca yatırım sözleşmelerine uygulanacağı yönünde bir istisna getirilmediği, birçok maddede hizmet alımına ilişkin ifadelere yer verildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 6. maddesiyle, bazı satın alma işlemlerinde onaylı politika ve prosedürlere aykırı davranıldığı, sözleşmelerin bulunmadığı, sözleşme bedeli başta olmak üzere zorunlu hususlara yer verilmediğinden bahisle davacı şirkete 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 500.000,00-TL idari para cezası verilmiş, anılan kararın ilgili kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Kanun'un "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinde, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: (...) b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. c) Bu Kanun,

ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık yapılmış olduktan sonra niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayacak şekilde aykırı davranılması durumunda ihtara gerek kalmaksızın beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. (...)" düzenlemesi yer almaktadır.

Fiil tarihinde yürürlükte bulunan mülga Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Hizmetin fiyatlandırma esasları" başlıklı 40. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Tarifeleri düzenlemeye tabi tüzel kişilerce yapılan yapım işleri ile mal ve hizmet alım ve satışlarının, eşitlik, şeffaflık ve rekabet sağlanmaksızın yapıldığının ve/veya alım veya satış fiyatlarının piyasa koşullarında oluşan fiyat, ücret veya bedellerden bariz olarak farklı olduğunun tespit edilmesi halinde, Kurul, fiilin niteliğine göre Kanunun 11 inci maddesi kapsamındaki yaptırımları uygular ve tespit altına alınan aradaki fark Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği hükümleri uyarınca tarifeye yansıtılır." düzenlemesine yer verilmiştir.

Mülga Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul Ve Esaslar'ın (Usul ve Esaslar) "Düzenlemeye esas yatırım harcaması hesaplamaları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sahibi tüzel kişiler tarafından gerçekleştirilen yatırım harcamaları; (...) g.Yapım işleri ile mal ve hizmet alım ve satışlarının eşitlik, şeffaflık ve rekabet ortamı sağlanarak yapılmış olması, (...) i.

Tebliğin 41 inci maddesi uyarınca onaylanmış politika ve prosedürlere uyulmuş olması, (...) esasları çerçevesinde düzenlemeye esas yatırım harcaması olarak gelir düzenlemesi hesaplamalarında dikkate alınır.".

"Sözleşmede yer alması zorunlu hususlar" başlıklı 22. maddesinde, "Bu Usul ve Esaslara göre düzenlenecek sözleşmelerde aşağıdaki hususların belirtilmesi zorunludur. a) İşin adı, niteliği, türü ve miktarı. (...) e) Sözleşmenin bedeli, türü ve süresi. (...)" kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Usul ve Esaslar sırasıyla, "Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesine İlişkin Esaslar" (4. madde), "Yatırım Planlaması" (5. ila 7. maddeler), "Faaliyet ve/veya Alt Faaliyetin Gerektirdiği Yatırımlar" (8. ila 17. maddeler), "Eşitlik, Şeffaflık ve Rekabet Ortamının Sağlanmasına İlişkin Esaslar" (18. ila 23. maddeler), "Düzenlemeye Esas Varlık Satış Geliri" (24. madde), Altıncı Kısmında (25. madde) "Yatırım Harcamalarının İzlenmesi ve Raporlanması" ve "Geçici ve Son Hükümler" olmak üzere toplam yedi kısımdan oluşmaktadır.

Usul ve Esaslar, özellikle düzenlemeye esas yatırım harcamalarına ilişkin kurallar getirmekte ise de, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde "yapım, mal ve hizmet alımları" için getirilen "eşitlik, şeffaflık ve rekabetin sağlanması" kurallarına yönelik yatırım harcaması olup olmadığı yönünden bir ayrıma gidilmediği de göz önüne alındığında, Usul ve Esaslar'ın "Eşitlik, Şeffaflık ve Rekabet Ortamının Sağlanmasına İlişkin Esaslar" başlıklı dördüncü kısmında dağıtım şirketlerinin hizmet alımlarını da kapsayacak şekilde genel nitelikte kurallara yer verildiği anlaşılmaktadır. Buna göre, dağıtım şirketlerinin hizmet alımları gibi genel nitelikteki satın alımlarında yapacağı sözleşmelerde de 22. maddede sayılan sözleşmelerde yer alması zorunlu unsurlara uygun hareket etmesi gerekmektedir.

İdare Mahkemesi ve Bölge İdare Mahkemesi kararlarında, ... araç hizmet alımı ihalesi, ... yemek hizmet alımı ihalesi, ... temizlik hizmet alımı ihalesi ve ... fotokopi yazıcı çekim hizmet alımı ihalelerinin, yatırım harcaması olup olmadığı yönünden bir değerlendirme yapılarak sonuca varıldığı görülmüş ise de söz konusu ihalelerin yatırım harcaması niteliğinde olup olmadığından bağımsız olarak Usul ve Esaslar'ın dördüncü kısmında sayılan kurallara tabi olduğu anlaşılmaktadır.

Bu durumda, uyuşmazlık konusu ihalelere ilişkin sözleşmelerin birim fiyat üzerinden yapıldığı, diğer bir ifadeyle, Usul ve Esaslar'ın 22. maddesinde sözleşmelerde bulunmasının zorunlu olduğu kurala bağlanan "sözleşme bedelini" içermediği anlaşıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.