Danıştay 13. Daire E.2021/746 K.2024/4674

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete 1240 sayılı Kurul kararında yer alan "Otomasyon Sistem Kılavuzu"nda tanımlanan tüm yükümlülüklerini tam olarak yerine getirmediğinin tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 1.220.624,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin... tarih ve... Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesince verilen... tarih ve E:..., K... sayılı kararda; soruşturmaya konu aykırılıkların değerlendirilmesine ilişkin Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı yazısı ve eki belgelerde de;

"i) Şirketin 01/06/2015 tarihinden itibaren tescilli markası altında faaliyette bulunmuş ya da faaliyette bulunmakta olan bayilerine ilişkin UE kodlu raporlarda (UE-1t, UE-1p ve UE-3) yer alması gereken verilerin 19/02/2018 tarihi öncesi için hiçbir bayi için halen sistemde bulunmadığı,

ii) Mevcut durumda Şirketin tescilli markası altında faaliyette bulunan 20 tane bayisi olmasına karşın, bu bayilerden 17 tanesinin son 24 saate kadar UE kodlu raporlarda yer alması gereken verileri sistemde yer almaktadır. Öte yandan, 10 günü aşkın süredir verisi olmayan ve sistemde offline olarak gözüken 3 bayiye (...) ilişkin olarak verilerin sistemde yer almamasına dair harhangi bir açıklama (arızalı, tadilatta, mühürlü vs.) yer almadığı,

iii) Güncel 20/05/2018 tarihli UE-1t verilerinde tank bitiş stok ile bir sonraki saat başlangıç stok verilerinin bazı bayiler için halen uyumsuz olduğu ile 17/05/2018 tarihli UE-1t verilerinde tank dolumlarının sisteme dolum olarak yansımayıp tank azalma kısmına eksi olarak yansımaya devam ettiği anlaşılmış olup bu durumun, ... lisans numaralı bayilik lisansı için farklı tarihlerde birçok kez yaşandığının tespit edildiği,

iv) 18/05/2018 tarihli UE-1t verilerine göre tüm tanklarının durumu arızalı olan... bayilik lisansının aynı tarihte UE-1p verilerine göre 3.767,68 litre satışının olduğu,

v) UE kodlu raporlarda yer alan verilerin 3 günü aşan sürelerle zaman damgası ile işaretlenmiş olması durumu, bu aykırılığın sonradan giderilmesinin mümkün olmaması nedeniyle devam ettiği"nin ifade edildiği;

Bu durumda, 5015 sayılı Kanun ile alt mevzuatla belirlenen Otomasyon Sistem Kılavuzunda tanımlanan tüm yükümlülüklerini tam olarak yerine getirmediği sabit olan dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Ayrıca, davacı şirketin bilişim sistemine dışarıdan müdahale edilmiş olması nedeniyle şikayetçi olması üzerine yürütülen soruşturmada şüpheli ya da şüpheliler tespit edilemediğinden, failin zamanaşımına kadar daimi aranmasına karar verildiği ve soruşturmanın devam ettiği görülmekle, davacının bu yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, gerekçeli karar hakkının ihlal edildiği, istinaf isteminin reddinin gerekçelendirilmediği, daha önce de 2016 yılında yapılan tespite istinaden ... tarih ve ... nolu uzaktan erişim sistemine erişimin sağlanamaması ve bu konudaki tüm yükümlülüklerini yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi gereği 1.026.994,00-TL idari para cezası verilmesine karar verildiği, uzaktan erişim sistemine erişimin sağlanamaması eyleminin tek bir eylem olup, yıllar içine eylemi bölerek,

2016 yılı için ayrı, 2018 yılı için ayrı ceza tesisinde hukuka uygunluk bulunmadığı, idari para cezasına dayanak soruşturma raporunun KEP adresi üzerinden tebliğ edilmediği, dolayısıyla bu rapora karşı herhangi bir savunma sunulmadığı, davacının savunma hakkı kısıtlandığı, ayrıca siber saldırıya maruz kalıp, tüm elektronik işletim sistemine ulaşım imkanı kapandığından otomasyon sisteminin 19/02/2018 tarihinden önceki dönemlerine uzaktan erişimini sağlanmamasında bir kusurunun bulunmadığı, varlığı iddia edilen eylem ile uygulanan ceza arasında orantısızlık olduğu, ceza miktarının fahiş olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirketten, ...

Cumhuriyet Savcılığı tarafından yürütülen bir soruşturma kapsamında akaryakıt hareketlerinin izlenmesini sağlayacak uzaktan erişim sisteminin 1240 sayılı Kurul kararının EK-1'deki tüm yükümlülükleri yerine getirmesi hususunda bazı eksikliklerinin tespit edildiği ve bu eksikliklerin 10 gün içerisinde gidermesi gerektiğinin ... tarih ve E... sayılı yazı ile istendiği, davacı şirketin 26/03/2018 tarihli cevabi yazısında, eksikliklerin giderildiğinin belirtildiği,

davalı idare Petrol Piyasası Dairesi tarafından 21/05/2018 tarihinde yapılan kontrollerde şirketin 01/06/2015 tarihinden itibaren tescilli markası altında faaliyette bulunmuş ya da faaliyette bulunmakta olan bayilerine ilişkin UE kodlu raporlarda (UE-1t, UE-1p ve UE-3) yer alması gereken verilerin 19/02/2018 tarihi öncesi için hiçbir bayi için halen sistemde bulunmadığı, şirketin tescilli markası altında faaliyette bulunan 20 tane bayisi olmasına karşın, bu bayilerden 17 tanesinin son 24 saate kadar UE kodlu raporlarda yer alması gereken verilerinin sistemde yer aldığı,

10 günü aşkın süredir verisi olmayan ve sistemde offline olarak gözüken 3 bayiye ilişkin olarak verilerin sistemde yer almamasına dair harhangi bir açıklama (arızalı, tadilatta, mühürlü vs.) yer almadığı, güncel 20/05/2018 tarihli UE-1t verilerinde tank bitiş stok ile bir sonraki saat başlangıç stok verilerinin bazı bayiler için halen uyumsuz olduğu ile 17/05/2018 tarihli UE-1t verilerinde tank dolumlarının sisteme dolum olarak yansımayıp tank azalma kısmına eksi olarak yansımaya devam ettiğinin anlaşıldığı, bu durumun, ...lisans numaralı bayilik lisansı için farklı tarihlerde birçok kez yaşandığının tespit edildiği,

18/05/2018 tarihli UE-1t verilerine göre tüm tanklarının durumu arızalı olan ... bayilik lisansının aynı tarihte UE-1p verilerine göre 3.767,68 litre satışının olduğu, UE kodlu raporlarda yer alan verilerin 3 günü aşan sürelerle zaman damgası ile işaretlenmiş olması durumu, bu aykırılığın sonradan giderilmesinin mümkün olmaması nedeniyle devam ettiğinin ifade edildiği tespit edildiği,

dolayısıyla lisans sahibinin 1240 sayılı Kurul kararı ve ekinde belirtilen tüm yükümlülüklerini yerine getirmediğinin anlaşıldığından bahisle yapılan soruşturma sonucu dava konusu Kurul kararıyla davacı şirkete idari para cezası uygulanması üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle 19. maddesinde idari para cezaları, "İdari yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdari yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idari para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idari yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması halinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi halinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkanı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idari yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhal uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, "Uzaktan erişim sistemine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi" niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idari para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idari para cezalarının da idari yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idari para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usul ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idari para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği halde, idari para cezası dışındaki idari yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür.

Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idari para cezası verilmesine engel değildir.

Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idari yaptırım uygulanmasını hem de idari para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idari para cezası uygulanabilecektir.

Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idari yaptırımlar sayılmış ve idari para cezalarının da 20. maddedeki hükme tabi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idari para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idari para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkan olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idari para cezasına muhatap oldukları halde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlalin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlali ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkan tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddi hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usul izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idari para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idari para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idari para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller arasında sayılan uzaktan erişim sistemine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.