Danıştay 13. Daire E.2022/34 K.2024/1369

Davanın konusu

Tarım ve Orman Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı"na ilişkin Bakanlık Makamı Olur'uyla 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sitesinde yayımlanan "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Gerekli izinlere sahip alkollü içki üreticisi olduğu, alkollü içkilerin üretiminin ve piyasaya arzının 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun ve ilgili mevzuatla düzenlendiği, ambalaj hacmini sınırlayan bir hüküm bulunmadığı, 4733 sayılı Kanun'un 9. maddesinde alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceğinin belirtildiği,

Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesinin dördüncü fıkrasında, vergisiz satış mağazaları, münhasır alkollü içki satış yerleri, liman, hava limanı, hava meydanlarında bulunan perakende satıcılar haricinde, hacmi 20 cl ve altında bulunun ambalajlardaki alkollü içkilerin iş yeri açma ve çalışma ruhsatında belirtilen faaliyet konusu bakkal, market, süpermarket, hipermarket, kuruyemişçi, büfe olan yerlerde satışa sunulamayacağının düzenlendiği, dolayısıyla çocukların ve gençlerin 5 cl'nin altında hacme sahip alkollü içkilere erişiminin mümkün olmadığı,

alkollü içkilerin ambalaj hacmine yönelik düzenlemenin Hazır Ambalajlı Mamullerin Ağırlık ve Hacim Esasına Göre Net Miktar Tespitine Dair Yönetmelik olduğu, anılan Yönetmelikte 5 cl'nin altında hacme sahip ambalajlamaya yer verildiği, alkollü içkilerin ambalaj hacimleri konusundaki düzenlemelerin yönetmelik düzeyinde yapılması gerektiği, yasaklamaya konu edilen hacimdeki alkollü içkilerin bandrol uygulamasına tabi olmamakla birlikte bu ürünler için satış belgeleri üzerinden vergilendirme yapıldığından herhangi bir vergi kaybının ortaya çıkmadığı,

idarece 5 cl'nin altında hacme sahip alkollü içkiler için de bandrol zorunluluğu getirilebileceği, üretim ve satış planlamasının 5 cl'nin altında hacme

sahip alkollü içkilerin piyasaya sunulmasına yönelik mevzuata güvenilerek gerçekleştirildiği, bu kapsamda 5 cl'nin altında hacme sahip yüz binlerce ambalaj satın alındığı ve bunların üretim sürecine dahil edildiği, dava konusu düzenleme nedeniyle 15/01/2022 tarihinden sonra 5 cl'nin altında üretimin gerçekleştirilemeyeceği, bu tarihe kadar üretilen ürünlerin ise 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulundurulamayacağı, bu düzenlemenin piyasaya arz edilen ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasadan toplatılmasını gerektirdiği ileri sürmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davanın süre, husumet, derdestlik, kesin hüküm ve zamanaşımı yönlerinden reddi gerektiği, vergi güvenliğini sağlamak amacıyla alkollü içkilerde özel etiket ve işaretlerin kullanılması zorunluluğu getirildiği ve Ürün İzleme Sistemi (ÜİS) kurulduğu, davaya konu 5 cl'nin altında hacme sahip ürünlerin ÜİS kapsamında olmadığından bandrol uygulamasına tabi olmadığı, bu ürünlerin boyutunun mevcut bandrolün kullanılmasına uygun olmadığı, bu durumun bu ürünlerin izlenmesini güçleştirerek vergi kayıplarına neden olduğu,

5 cl'nin altında hacme sahip alkollü içkilerin perakende satış yerlerinde satılması mümkün olmamakla birlikte son dönemde bu ürünlerin satışa konu edilebildiğine yönelik duyumlar alındığı, buna yönelik önlem alınması amacıyla bu hacimdeki ürünlere alkol piyasasında hiç yer verilmemesinin uygun bulunduğu, davaya konu düzenlemeyle alkollü içkiler üzerinden alınan vergilerdeki kayıpların önlenmesinin ve gençlerin alkollü içkilerin zararlı etkilerinden korunmasının amaçlandığı, davaya konu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Dava; Tarım ve Orman Bakanlığı'nın ... tarih ve .. sayılı Olur'uyla "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı"na ilişkin 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sitesinde yayımlanan "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.

4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinde, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usul ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği kuralı yer almıştır.

17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı.

Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanlığı) kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.".

"Görüş alma" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Başbakanlığa (Cumhurbaşkanlığına) sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri alınır. Bu çerçevede ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının ... görüşlerinin alınması zorunludur. ... (4) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), mutabakat sağlanamayan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir.". "Re’sen düzeltme ve iade

" başlıklı 25. maddesinde, "(1) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), taslaklarda şekil yönünden re’sen düzeltme yapabilir. (2) Anayasaya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya bu Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı) tarafından teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edilir." kuralına yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; ... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanı Olur'uyla "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatına 15/01/2022 tarihi itibarıyla son verilmesi, piyasaya arz edilmiş olan ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulundurulmamasına yönelik tedbirlerin sorumluluğu bulunan firmalarca alınması" uygun bulunmuş olup, söz konusu düzenlemenin 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sayfasında "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" olarak yayımlanması üzerine, davacı tarafından.

"Gerekli izinlere sahip alkollü içki üreticisi olduğu, alkollü içkilerin üretiminin ve piyasaya arzının 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun ve ilgili mevzuatla düzenlendiği, ambalaj hacmini sınırlayan bir hüküm bulunmadığı, 4733 sayılı Kanun'un 9. maddesinde alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceğinin belirtildiği,

Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 22. maddesinin dördüncü fıkrasında, vergisiz satış mağazaları, münhasır alkollü içki satış yerleri, liman, hava limanı, hava meydanlarında bulunan perakende satıcılar haricinde, hacmi 20 cl ve altında bulunun ambalajlardaki alkollü içkilerin iş yeri açma ve çalışma ruhsatında belirtilen faaliyet konusu bakkal, market, süpermarket, hipermarket, kuruyemişçi, büfe olan yerlerde satışa sunulamayacağının düzenlendiği, dolayısıyla çocukların ve gençlerin 5 cl'nin altında hacme sahip alkollü içkilere erişiminin mümkün olmadığı,

alkollü içkilerin ambalaj hacmine yönelik düzenlemenin Hazır Ambalajlı Mamullerin Ağırlık ve Hacim Esasına Göre Net Miktar Tespitine Dair Yönetmelik olduğu, anılan Yönetmelikte 5 cl'nin altında hacme sahip ambalajlamaya yer verildiği, alkollü içkilerin ambalaj hacimleri konusundaki düzenlemelerin yönetmelik düzeyinde yapılması gerektiği, yasaklamaya konu edilen hacimdeki alkollü içkilerin bandrol uygulamasına tabi olmamakla birlikte, bu ürünler için satış belgeleri üzerinden vergilendirme yapıldığından herhangi bir vergi kaybının ortaya çıkmadığı,

idarece 5 cl'nin altında hacme sahip alkollü içkiler için bandrol zorunluluğu getirilebileceği, dava konusu düzenleme nedeniyle 15/01/2022 tarihinden sonra 5 cl'nin altında üretimin gerçekleştirilemeyeceği, bu tarihe kadar üretilen ürünlerin ise 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulundurulamayacağından toplatılmasının gerekeceği" iddiaları ile, anılan işlemin/duyurunun iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İdarenin düzenleme yetkisini kullanarak tesis ettiği işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur. Bu itibarla, bakanlıklar veya diğer kamu kurumları tarafından tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin üst hukuk kurallarına uygun olması gerekir.

Anayasa’da öngörülmediği hâlde idarenin tebliğ, genelge, yönerge, direktif, sirküler, usûl ve esaslar gibi farklı adlar altında düzenleyici işlemler yapma yetkisi bulunmakta olup, bu düzenlemeler genel olarak, idarenin adsız düzenleyici işlemleri olarak isimlendirilmektedir.

İdarenin değişik adlar altında yaptığı düzenleyici işlemler arasındaki farklılıklar, işlemin yetki ve biçim öğelerine ilişkindir. Farklı yetki ve biçim kurallarına tâbi olsalar da idarenin farklı adlarla tesis ettiği düzenleyici işlemlerin tümü, kanunlarla çizilen çerçeve içerisinde yer almak durumundadır.

Düzenleyici idarî işlemler, esas olarak, kanunların veya hiyerarşik olarak üstte yer alan düzenlemelerin uygulanmasını sağlamak üzere tesis edilen genel, soyut ve objektif nitelikte düzenlemelerdir. Buna göre, hiyerarşik düzeyleri aynı olmayan düzenleyici idarî işlemleri birbirinden farklı kılan husus, esas olarak, bu işlemleri tesis eden organların Anayasadan ve kanunlardan kaynaklanan mertebe ve yetkileri ile bu işlemlerin yapılış usulüdür.

Bireysel idarî işlemlerde olduğu gibi idarenin düzenleme yetkisinin kullanılmasında da yetki ve usûlde paralellik ilkesi geçerlidir. Yetkide paralellik ilkesi, bir idarî işlemi yapmaya yetkili olan makam veya organın söz konusu işlemi geri alma, kaldırma, değiştirme ve düzeltme konusunda da yetkili olmasıdır.

Usûlde paralellik ilkesi ise, işlem yapılırken uyulan usûllere kanunda aksi yönde bir hüküm bulunmaması durumunda aynı işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi sırasında da uyulmasını gerektiren idare hukuku ilkesidir. Usûlde paralellik ilkesi gereğince idarî işlemlerin ancak tesis eden makam tarafından ve tesis edildikleri usûlle kaldırılması, geri alınması ya da değiştirilmesi mümkündür.

Yetki ve usûlde paralellik ilkesi, kanunda aksine bir düzenleme bulunmadıkça, bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usûl kurallarının aynı işlemin geri alınması ve kaldırılması işlemlerinde de uygulanması zorunluluğunu ifade etmektedir.

Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmelikte kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici idarî işlemler mevzuat olarak tanımlanmış, bunların hazırlık ve yürürlüğe konulma usûlü belirlenmiştir.

Anılan yönetmelik uyarınca, yönetmelik taslakları, ilgili bakanlıkların teknik birimlerince veya hukuk müşavirliklerince hazırlanır. Hukuk müşavirlikleri dışındaki birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşleri alınır. Yönetmelik taslakları hakkında, Cumhurbaşkanlığı'na sunulmadan önce ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması gerekir.

Ayrıca, bakanlıklar ile Sayıştay’ın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca mâlî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığı'nın görüşünün alınması zorunludur. Cumhurbaşkanlığı, mutabakat sağlanamayan veya görüş alınması gerektiği hâlde görüş alınmayan ya da eksik görüş alınan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir.

Kanunlara veya ilgili diğer mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere teklif sahibi bakanlık veya kuruma iade edilir.

Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa'dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle de düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu,

düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği, böyle bir belirleme yapılması durumda idarenin düzenleme yetkisinin ancak kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uygun olarak kullanılabileceği, düzenleyici idarî işlemlerin hazırlık ve/veya yürürlüğe konulma usûlünün farklılaşması hâlinde kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uyulmamış olmasının, aynı makam veya organ tarafından ihdas edilmiş olsa dahi tesis edilen düzenleyici idarî işlemi şekil ve usûl yönünden hukuka aykırı hâle getireceği görülmektedir.

4733 sayılı Kanun'un 9. maddesi uyarınca Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretiyle ilgili Usûl ve Esasların, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından Yönetmelikle düzenlenmesinin gerektiği, nitekim bu hükme uygun olarak alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelerin Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile düzenlendiği,

5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağına yönelik düzenlemenin alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik bir düzenleme olduğu ve Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlenmesinin gerektiği,

alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik düzenlemelerin adsız düzenleyici işlemlere konu edilmesi ile yönetmelikle yapılması arasında bu konuya ilişkin yetkilerin kullanılması ve düzenleyici işlemin yapılış usûlü bakımından esaslı farklılıklar bulunduğu, kanun koyucunun iradesinin bu farklılıkları göz önünde bulundurmak suretiyle bu alanın yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik miktar kısıtlamasını da içeren sınırlandırmaların daha önce Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlendiği,

yönetmelikle düzenlenen kural ve ilkelerdeki boşlukları doldurmak üzere adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapılması mümkün olmakla birlikte, yönetmelikle yapılan düzenlemelerin değiştirilmesi veya kaldırılmasına yönelik yeni düzenlemelerin yetki ve usûlde paralellik ilkesi uyarınca aynı usûl izlenerek yine yönetmelikle gerçekleştirilmesinin gerektiği açık olup, bu usûle uyulmadan tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Bu itibarla, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı Olur'uyla "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağı"na ilişkin 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet sitesinde yayımlanan "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" işleminde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanı Olur'uyla "5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatına 15/01/2022 tarihi itibarıyla son verilmesi, piyasaya arz edilmiş olan ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulundurulmamasına yönelik tedbirlerin sorumluluğu bulunan firmalarca alınması" uygun bulunmuştur. Söz konusu düzenlemenin 30/12/2021 tarihinde Bakanlığın internet sayfasında "5 cl'den Küçük Ambalaj Hacmine Sahip Alkollü İçkilerin Piyasaya Arz Edilemeyeceğine İlişkin Duyuru" olarak yayımlanması üzerine anılan işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete'de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.

4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinde, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usul ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği kuralı yer almıştır.

17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı.

Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanlığı) kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.".

"Görüş alma" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Başbakanlığa (Cumhurbaşkanlığına) sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri alınır. Bu çerçevede ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının ... görüşlerinin alınması zorunludur. ... (4) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), mutabakat sağlanamayan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir.".

"Re’sen düzeltme ve iade " başlıklı 25. maddesinde, "(1) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), taslaklarda şekil yönünden re’sen düzeltme yapabilir.

(2) Anayasaya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya bu Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı) tarafından teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.

İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tesis edilen işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.

İdarenin düzenleme yetkisine dayanılarak tesis edilen düzenleyici idarî işlemler ilgili oldukları alanlara yönelik olarak tıpkı kanunlar gibi genel ve soyut hukuk kuralları içerirler. Ancak maddî içerikleri bakımından özdeş sayılan kanunlar ve düzenleyici idarî işlemler arasında hiyerarşi farkı bulunmaktadır. Bu nedenle bakanlıklar veya diğer kamu kurumları tarafından tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin üst hukuk kurallarına uygun olması gerekir.

Anayasa’da öngörülmediği hâlde idarenin tebliğ, genelge, yönerge, direktif, sirküler, usûl ve esaslar gibi farklı adlar altında düzenleyici işlemler yapma yetkisi bulunmakta olup bu düzenlemeler genel olarak, idarenin adsız düzenleyici işlemleri olarak isimlendirilmektedir.

Düzenleyici idarî işlemler, esas olarak, kanunların veya hiyerarşik olarak üstte yer alan düzenlemelerin uygulanmasını sağlamak üzere tesis edilen genel, soyut ve objektif nitelikte düzenlemelerdir. Buna göre, hiyerarşik düzeyleri aynı olmayan düzenleyici idarî işlemleri birbirinden farklı kılan husus, esas olarak, bu işlemleri tesis eden organların Anayasa'dan ve kanunlardan kaynaklanan mertebe ve yetkileri ile bu işlemlerin yapılış usûlüdür.

Bireysel idarî işlemlerde olduğu gibi idarenin düzenleme yetkisinin kullanılmasında da yetki ve usûlde paralellik ilkesi geçerlidir. Yetkide paralellik ilkesi, bir idarî işlemi yapmaya yetkili olan makam veya organın söz konusu işlemi geri alma, kaldırma, değiştirme ve düzeltme konusunda da yetkili olmasıdır.

Usûlde paralellik ilkesi ise, işlem yapılırken uyulan usûllere kanunda aksi yönde bir hüküm bulunmaması durumunda aynı işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi sırasında da uyulmasını gerektiren idare hukuku ilkesidir. Usûlde paralellik ilkesi gereğince idarî işlemlerin ancak tesis eden makam tarafından ve tesis edildikleri usûlle kaldırılması, geri alınması ya da değiştirilmesi mümkündür.

Yetki ve usûlde paralellik ilkesi, kanunda aksine bir düzenleme bulunmadıkça, bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usûl kurallarının aynı işlemin geri alınması ve kaldırılması işlemlerinde de uygulanması zorunluluğunu ifade etmektedir.

Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmelikte kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici idarî işlemler mevzuat olarak tanımlanmış, bunların hazırlık ve yürürlüğe konulma usûlü belirlenmiştir.

Anılan yönetmelik uyarınca, yönetmelik taslakları, ilgili bakanlıkların teknik birimlerince veya hukuk müşavirliklerince hazırlanır. Hukuk müşavirlikleri dışındaki birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşleri alınır. Yönetmelik taslakları hakkında, Cumhurbaşkanlığına sunulmadan önce ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması gerekir.

Ayrıca, bakanlıklar ile Sayıştay’ın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca mâlî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığı'nın görüşünün alınması zorunludur. Cumhurbaşkanlığı, mutabakat sağlanamayan veya görüş alınması gerektiği hâlde görüş alınmayan ya da eksik görüş alınan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir.

Kanunlara veya ilgili diğer mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere teklif sahibi bakanlık veya kuruma iade edilir.

Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa'dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle de düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu,

düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği, böyle bir belirleme yapılması durumunda idarenin düzenleme yetkisinin ancak kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uygun olarak kullanılabileceği, düzenleyici idarî işlemlerin hazırlık ve/veya yürürlüğe konulma usûlünün farklılaşması hâlinde kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uyulmamış olmasının aynı makam veya organ tarafından ihdas edilmiş olsa dahi tesis edilen düzenleyici idarî işlemi şekil ve usûl yönünden hukuka aykırı hâle getireceği kuşkusuzdur.

4733 sayılı Kanun'un 9. maddesi uyarınca alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği, nitekim bu hükme uygun olarak alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemelerin Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile düzenlendiği,

5 cl'den küçük ambalaj hacmine sahip alkollü içkilerin üretim ve ithalatının 15/01/2022 tarihinden itibaren yapılamayacağı ve piyasaya arz edilmiş bu nitelikteki ürünlerin 15/03/2022 tarihinden sonra piyasada bulunamayacağına yönelik düzenlemenin alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik bir düzenleme olduğu ve Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği,

alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik düzenlemelerin adsız düzenleyici işlemlere konu edilmesi ile yönetmelikle yapılması arasında bu konuya ilişkin yetkilerin kullanılması ve düzenleyici işlemin yapılış usûlü bakımından esaslı farklılıklar bulunduğu, kanun koyucunun iradesinin bu farklılıkları göz önünde bulundurmak suretiyle bu alanın yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik miktar kısıtlamasını da içeren sınırlandırmaların daha önce Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlendiği,

yönetmelikle düzenlenen kural ve ilkelerdeki boşlukları doldurmak üzere adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapılması mümkün olmakla birlikte, yönetmelikle yapılan düzenlemelerin değiştirilmesi veya kaldırılmasına yönelik yeni düzenlemelerin yetki ve usûlde paralellik ilkesi uyarınca aynı usûl izlenerek yine yönetmelikle gerçekleştirilmesi gerektiği açık olup bu usûle uyulmadan tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.