Danıştay 13. Daire E.2023/3095 K.2024/1008

Dava konusu istem: Mülkiyeti davacıya ait "..." adresinde bulunan akaryakıt istasyonu içerisindeki tank ve pompalarda yer alan mühürlerin kaldırılarak akaryakıt istasyonunun kiraya verilebilmesi veya kullanılabilmesi için gerekli izinlerin verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda. Kayseri İl Jandarma Komutanlığı ekiplerince "..." adresinde ... sayılı bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren ...

Havacılık Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'ne ait akaryakıt istasyonunda 17/09/2019 ve 30/09/2019 tarihlerinde yapılan denetimlerde alınan motorin numunesinin İnönü Üniversitesi Akaryakıt/Petrol Analiz Laboratuvarı (...) tarafından yapılan analizi sonrasında, ulusal marker ölçümünde marker seviyesinin "geçersiz" bulunması,

parlama noktası, damıtma ve kükürt değerleri açısından TS EN 590 motorin standardına aykırı olduğunun tespit edilmesi üzerine Kayseri İl Jandarma Komutanlığı'nca anılan istasyondaki tüm faaliyetlerin 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 04/11/2019 ve 13/12/2019 tarihinde mühürleme suretiyle durdurulduğu, davacı tarafından, akaryakıt istasyonu içerisindeki tank ve pompalarda yer alan mühürlerin kaldırılarak, mülkiyeti kendisine ait akaryakıt istasyonunun kiraya verilebilmesi veya kullanılabilmesi için gerekli izinlerin verilmesi talebiyle yapılan başvuruların reddedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı;

Uyuşmazlık konusu olayda, mülkiyeti davacıya ait olan ve ... Havacılık Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'ne kiraya verilen akaryakıt istasyonunda 17/09/2019 ve 30/09/2019 tarihlerinde yapılan denetimlerde alınan motorin numunesinin ... tarafından yapılan analizi sonrasında,

ulusal marker ölçümünde marker seviyesinin "geçersiz" bulunduğu ve bunun üzerine 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "tesiste lisansa tâbi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar Kurum tarafından geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez" şeklindeki düzenleme uyarınca dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşıldığından, söz konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, söz konusu akaryakıt istasyonunu ... Havacılık Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'ne kiraya verdiğini, kiracının eylemlerinde sorumlu tutulmasının hukuka ve mevzuata aykırı olduğu, ilk derece ve istinaf aşamalarında Anayasa’ya aykırılık iddiaları olmasına rağmen, hangi gerekçeyle ciddi bulunmadığına dair bir gerekçenin yer almadığı, adil yargılanma haklarının ihlal edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Anayasa'nın hukuk devleti ilkesini düzenleyen "Cumhuriyetin nitelikleri" başlıklı 2. maddesinde, "Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir.";

"Temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması" başlıklı 13. maddesinde, "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.";

"Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesinde, "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.

";

"Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48. maddesinde "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır." kuralları bulunmaktadır.

Davacı tarafından itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması talep edilen cümlenin, söz konusu tesis için istasyon mülkiyeti sahibi açısından incelenmesinden;

Anayasa'nın Cumhuriyetin niteliklerini düzenleyen 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu hükmü yer almaktadır.

Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlayabilir.

Hukuki güvenlik ilkesi, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Yani hukuki güvenlik ilkesi, birey ve devlet arasında karşılıklı güvene dayanmaktadır. Yasama organı tarafından herhangi bir yasal düzenleme yapıldığı zaman hukuki güvenlik ilkesi gereği, bu düzenlemenin bireyin idareye/devlete olan güven duygusunu zedelememesi gerekmektedir.

Bu itibarla, Anayasa'ya aykırı olduğu iddia edilen kural incelendiğinde, 5015 sayılı Kanun'a göre lisansa tâbi faaliyetler ile ilgili olarak, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamında, kaçakçılık fiillerinin işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar Kurum tarafından geçici olarak durdurulacağı ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye lisans verilmeyeceği yönündeki kuralın, istasyonun mülkiyet sahibi olan kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve Anayasa'nın Cumhuriyetin niteliklerini düzenleyen 2. maddesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Anayasa’nın 48. maddesinin ilk fıkrasında herkesin, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahip olduğu, özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, anılan Kanun'a göre lisansa tâbi faaliyetler ile ilgili olarak, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamında, kaçakçılık fiillerinin işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar Kurum tarafından geçici olarak durdurulacağı ve söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmeyeceği yönündeki cümlesi, tesis için lisans alma talebinde bulunanlara ilişkin, lisans verilmeme doğrultusunda bir yasaklama tedbiri içermektedir. Bu hâliyle kural, çalışma ve sözleşme hürriyetini de sınırlamaktadır.

Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” denilmiştir. Buna göre çalışma ve sözleşme hürriyetine sınırlama getiren düzenlemelerin Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun olması, kanunla yapılması ve ölçülü olması gerekir.

Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen nedenlere bağlı olarak sınırlanabileceği öngörülmüş ise de bu, düzenlendiği maddede hiçbir sınırlama nedenine yer verilmeyen hakların mutlak olduğu ve bunların hiçbir şekilde sınırlanamayacağı anlamını taşımamaktadır. Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da belirtildiği üzere temel hak ve hürriyetlerin doğasından kaynaklanan bazı sınırları bulunduğu gibi Anayasa’nın başka maddelerinde yer alan kurallar da temel hak ve hürriyetlerin sınırını oluşturur. Bir başka deyişle temel hak ve özgürlüklerin kapsamının ve objektif uygulama alanının her bir norm yönünden bağımsız olarak değil Anayasa’nın bütünü içerisindeki anlama göre belirlenmesi gerekir.

Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında çalışma ve sözleşme hürriyetini sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin bulunması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.

Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. (AYM E.2018/78, K.2022/114, 13/10/2022)

Anayasa'nın 35. maddesinde herkesin, mülkiyet ve miras haklarına sahip olduğu, bu hakların, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği, mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, anılan Kanun'a göre lisansa tâbi faaliyetler ile ilgili olarak, 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamında, (...) söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmeyeceği yönündeki son cümlesi, tesiste hâlihazırda mülkiyet hakkı sahibi olanlara ilişkin, söz konusu tesisi devredememe doğrultusunda bir yasaklama tedbiri içermektedir. Bu hâliyle kural, mülkiyet hakkını sınırlamaktadır.

Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüş olsa da mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.

Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için anılan hüküm gereğince sınırlamanın kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir.

Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir. Bununla birlikte kuralla mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterli değildir, ayrıca ölçülü olması gerekir.

Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik, öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını; gereklilik, ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını ve aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını; orantılılık ise getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. Öngörülen tedbirin ulaşılmak istenen kamu yararı karşısında tesiste faaliyette bulunanı olağan dışı ve aşırı bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülü olduğundan söz edilemez.

Bu itibarla, temel hak ve hürriyetlerden olan, tesisi devretmek isteyenlerin mülkiyet hakkına ölçülük ilkesine uygun düşmeyen bir kısıtlama getiren itiraza konu düzenleme Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu düşünülmekle birlikte, bir davaya bakmakta olan mahkemenin, o davada uygulanacak bir kanun hükmünü Anayasa'ya aykırı görürse ilgili kanun hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurabileceğini düzenleyen Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesinin birinci fıkrası gereğince,

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "ve söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilemez" cümlesinin, Anayasa'nın 2., 13., 35., ve 48. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması gerektiği düşünülmektedir.

Öte yandan, 14/11/2023 tarih ve 32369 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 28/09/2023 tarih ve E:2023/35, K:2023/163 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı ile, benzer düzenleme içeren 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinin, "ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün Anayasa'ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline,

bu bölümün iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan "...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." bölümünün iptaline karar verildiğinden 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin birinci cümlesinin, "...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." kısmının da iptaline karar verileceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.