Danıştay 13. Daire E.2024/873 K.2024/2099

Dava konusu istem: Beykoz Belediyesi'ne ait, İstanbul ili, Beykoz ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parselde yer alan taşınmazın, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca satışına yönelik ... tarih ve ... sayılı Beykoz Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; uyuşmazlık konusu taşınmazın, İstanbul III Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile doğal sit alanı olarak ilan edilen alanda bulunduğu, sonrasında yapılan değişiklik neticesinde de kısmen "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanı" kısmen "Nitelikli Doğal Koruma Alanı" olarak tescil edildiği, kısmen nitelikli doğal koruma alanı dahilinde kalan taşınmazın ise, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 13. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın izni olmadan gerçek ve tüzel kişilere satılamayağı anlaşıldığından,

Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın izni alınmaksızın, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'na göre satışı hakkında alınan Meclis kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, davalı idarece, anılan izinler fiili satıştan önce alınacağından, bu aşamada iznin gerekli olmadığı iddia edilmekte ise de, anılan iznin satış işleminin temel unsuru niteliğinde olması sebebiyle taşınmazın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'na göre satışına yönelik dava konusu Meclis kararından önce alınması gerektiği belirtilmiştir. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, usûle ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı ve davacının davayı açma ehliyeti bulunmadığı, esasa ilişkin olarak, taşınmazın satışına yönelik yetki verilmesi ile fiili satış başka işlemler olduğundan bu aşamada Kültür ve Turizm Bakanlığı'ndan izin alınmasına gerek bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

İhaleye ilişkin somut bir belirlemenin (ihale tarihi, ilanı, muhammen bedel tespiti vb.) yer almadığı ve uyuşmazlık konusu taşınmazın satışına ilişkin iş ve işlemlere başlanılması amacıyla alınan Meclis kararının iptali istemiyle bakılan davanın "ivedi yargılama usûlüne" tabi olmadığı, diğer taraftan, dosyanın, belediye mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde görevli Danıştay Sekizinci Dairesi'ne gönderilmesine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, 2577 sayılı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı; 2. fıkrasının (a) bendinde, ivedi yargılama usulünde dava açma süresinin otuz gün olduğu kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçesinin, süre aşımı yönünden inceleneceği; altıncı fıkrasında, süre aşımı hususunun davanın her safhasında dikkate alınacağı; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, süre aşımı bulunan hâllerde davanın reddedileceği kuralına yer verilmiştir.

Uyuşmazlığın tabi olduğu yargılama usûlü yönünden;

Mahkeme kararına karşı istinaf kanun yoluna mı yoksa temyiz kanun yoluna mı başvurulabileceğinin ya da dava açma süresinin kaç gün olduğunun belirlenebilmesi için öncelikle dava konusu uyuşmazlığın ivedi yargılama usulüne tâbi olup olmadığının tespiti zorunludur. 2577 sayılı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı kurala bağlandığından, ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklardan ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

İhale işlemlerine ilişkin idarî usûlü düzenleyen temel kanunlardan olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 4. maddesinde, ihalenin, "Bu Kanunda yazılı usûl ve şartlarla, işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri".

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 4. maddesinde ise, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri" ifade ettiği belirtilmiş olup, bu kanuni tanımlamalar ve istikrar kazanan içtihatlar dikkate alınarak ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte tesis edilen işlemlerin ivedi yargılama usulüne tâbi ihale işlemleri olduğunun kabulü gerekir.

Uyuşmazlığa konu taşınmazın, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca satışına yönelik ... tarih ve ... sayılı Beykoz Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, ihale sürecindeki işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıklara ivedi yargılama usulünün uygulanacağı, dava konusu işlemin "ihaleye çıkma kararı" niteliği taşıdığı, bu nedenle uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü uygulanarak çözümlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Davanın süresinde açılıp açılmadığı yönünden;

Anayasa'nın 125. ve 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı kurala bağlanmak suretiyle dava açma süresinin başlamasında "yazılı bildirim"in esas alınması öngörülmüş olup, hak arama özgürlüğünün kullanılması bakımından, idarî işlemlerin idare tarafından ilgililere açık ve anlaşılabilir biçimde bildirilmesi gerekmektedir.

Düzenleyici işlemler dışında kalan bireysel nitelikteki idarî işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda ise, dava açma sürelerinin hesabında, işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihin esas alınması gerekmekle birlikte, özellikle idarenin tesis ettiği işlemin doğrudan tarafı olmayan ve bu nedenle de idarece yazılı bildirim zorunluluğu bulunmayan kişilerin açacakları davalarda, bu kişilerin idarî işlemi öğrenme tarihinin belirlenebildiği durumlarda, öğrenme tarihinin esas alınması gerektiği yargısal içtihatlarla kabul edilmektedir.

Bu itibarla, ihale kararı, ilanı gereken düzenleyici işlem olmadığından dava açma süresinin ilanla başlamayacağı ve yazılı bildirim yapılmayan hâllerde işlemin bütün unsurlarıyla ilgililer tarafından öğrenildiği tarihten itibaren dava açma süresinin başlayacağı dikkate alındığında, davanın, ilan veya ihale tarihinden itibaren değil, ihaleden haberdar olunduğu ve öğrenme tarihi olarak belirtilen tarihi izleyen günden itibaren süresi içinde açılıp açılmadığı hususunun da açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Diğer taraftan, bir idarî işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usulün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idarî makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Meclis kararlarının kesinleşmesi" başlıklı 23. maddesinde yer alan, "Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir." düzenlemesi uyarınca kesinleşen Meclis kararları, kesinleşme tarihi itibarıyla dava konusu edilebileceğinden, dava açma süresinin bu tarihten önce başlatılamayacağı anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, Beykoz Belediyesi 8. dönem belediye meclis üyesi davacı tarafından, 07/09/2022 tarihinde gerçekleştirilen toplantıya katılmak suretiyle, uyuşmazlık konusu taşınmazın 2886 sayılı Kanun'un 45. maddesi uyarınca satışına yönelik ...sayılı karar için "ret" oyu kullanıldığı ve dava konusu işlemden bu tarih itibarıyla haberdâr olunduğu, "... tarih ve ... Meclis kararının kesinleştiği belirtilerek gereği için Emlak ve İstimlak Müdürlüğü'ne gönderilmesine" ilişkin ... tarih ve ... sayılı Beykoz Belediye Başkanlığı yazısından, dava konusu Meclis kararının en geç 14/09/2022 tarihi itibarıyla kesinleştiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, dava konusu Meclis kararının kesinleştiği tarih itibarıyla 30 gün içerisinde dava açılması gerekirken, bu süre geçirildikten sonra 07/11/2022 tarihinde (bakılan dava öncesinde iki kez dilekçenin reddine karar verildiğinden ... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyası esas alınarak) açılan davada, süre aşımı nedeniyle davanın esasının incelenmesine imkân bulunmamaktadır.

Bu itibarla, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek verilen temyize konu İdare Mahkemesi kararında usûl kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası hükmü ile, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve olanak sağlanması amaçlanmış; idareye, işlemlerinde, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirilmiştir. Anayasa'nın 125. maddesinde de, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin "yazılı bildirim" tarihinden başlayacağı belirtilmiştir.

20/01/1982 tarihinde yürürlüğe giren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda idari yargıda uygulanan “genel yargılama usûlü” ve 7. maddesi ile devamı maddelerde de “genel dava açma süreleri” düzenlenmiş bulunmaktadır. Anılan 7. maddesinde, özel süre gösterilmeyen hâllerde idare mahkemelerinde idari işlemlere karşı dava açma süresinin "altmış gün" olduğu ve bu sürenin yazılı bildirim tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı kurala bağlanmıştır.

Buna karşılık, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na, 28/06/2014 tarihinde yürürlüğe giren 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen 20/A maddesiyle, bir kısım işlemlere karşı açılan davalarda, genel yargılama usûlünden farklı olarak, gerek dava, gerekse temyiz aşamasında uygulanacak “ivedi yargılama usûlü” getirilmiş; ayrıca, ivedi yargılama usûlünde dava açma süresinin "otuz gün" olduğu ve bu Kanun'un 11. maddesi hükümlerinin uygulanmayacağı öngörülmüştür. Anılan maddede, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklar da ivedi yargılama usûlünün uygulanacağı işlemler arasında sayılmıştır.

Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idarenin yükümlülüğünün, ivedi yargılama usûlüne tâbi bir idarî işlem söz konusu olduğunda, ilgilinin yanılgıya düşmemesi açısından özel dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak zorunda olduğunu kapsadığı kuşkusuzdur.

Ancak kendisine herhangi bir yazılı bildirim yapılmayan ya da yapılan yazılı bildirimde işleme karşı başvuru yolu ve süresi belirtilmeyen, uyuşmazlığın ivedi yargılama usûlüne tabi olduğu, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca itirazda bulunmasının dava açma süresini durdurmayacağı, doğrudan dava açması gerektiği bildirilmeyen ilgililerin hangi yargılama usûlünün uygulanacağı ve hangi sürede dava açacakları konusunda karışıklık yaşamaları ve yanılgıya düşmeleri mümkün bulunmaktadır.

Mevzuattan kaynaklanan bu karışıklığın Anayasa’nın 36. maddesinde yer alan mahkemeye erişim hakkını ihlâl eden sonuçlara ulaşmasını engellemek yargı yerine düşen bir görevdir.

Öte yandan, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında, usûl kurallarının nasıl yorumlanması gerektiği hususunda özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığı, bazı sınırlamalara tâbi olabildiği,

bununla birlikte, getirilen kısıtlamaların, hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiği, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makûl bir orantı olması hâlinde Sözleşmenin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceği, bu ilkelerden hareketle, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine hâlel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan,

kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir esneklikten kaçınılması gerektiği belirtilmektedir.

Bu durumda, ilgililere herhangi bir yazılı bildirimin yapılmadığı ve idari işlemin bir şekilde öğrenilmesi üzerine dava açıldığı durumda, bu kişilerin mevzuattan kaynaklanan bu karışıklık nedeniyle kaç gün içinde hangi merciye başvuracaklarını bilmeleri beklenemeyeceğinden, dava açma süresi hesaplanırken öğrenme tarihinin başlangıç alınması ve aynı şekilde özel dava açma süresinin değil, açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir olan genel dava açma süresinin işletilmesi gerekir.

Nitekim Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararıyla da; yazılı olarak bildirilen ve özel dava açma süresine tâbi olan bir işlemde, dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği yönünde içtihatların birleştirilmesine karar verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, İstanbul ili, Beykoz ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca ihale yoluyla satışa çıkarılmasına yönelik ... tarih ve ... sayılı Beykoz Belediye Meclisi kararının alındığı, bakılan davanın ise 07/11/2022 tarihinde açıldığı görülmektedir.

Bu itibarla, uyuşmazlığın ivedi yargılama usulüne tâbi olduğu ve dava açma süresinin otuz gün olduğu yolunda kendisine yazılı bildirim yapılmayan davacının, uyuşmazlık konusu taşınmazın ihale yoluyla satışa çıkarılmasına ilişkin meclis kararının iptali istemiyle hangi tarihten itibaren dava açması gerektiği hususunda tereddüt yaşadığı ve yanılgıya düştüğü, mevzuattan kaynaklanan bu karışıklığın davacının özel süresi içerisinde dava açmasını zorlaştırdığı anlaşıldığından, mahkemeye erişim hakkının ihlâl edilmemesi açısından uyuşmazlıkta özel yargılama süresinin değil genel yargılama süresinin uygulanması gerekmektedir.

Bu bağlamda, uyuşmazlık konusu taşınmazın ihale yoluyla satışa çıkarılmasına karar verildiğini katıldığı meclis oturumunda öğrenen davacının bu tarihten itibaren genel dava açma süresi içerisinde dava açtığı anlaşılmaktadır.

Kaldı ki, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinde, belediye meclisi kararlarından, yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceğinin düzenlediği,

her ne kadar belediye meclis üyesi davacı tarafından, dava konusu kararın alındığı meclis toplantısına katılınmış ise de, belediye başkanı inisiyatifinde gerçekleşen ve davacıya bu hususta ayrıca bildirim yapılmayan kesinleşme sürecinden davacının haberdâr olması gerektiği kabulünden söz edilemeyeceği, dolayısıyla dava açma süresinin başlangıcı açısından dava konusu meclis kararının kesinleşme tarihinin esas alınamayacağı, dava açma süresi hesaplanırken aksi idarece ortaya koyulmadığı sürece davacının meclis kararının kesinleştiğini öğrendiği tarihin başlangıç kabul edilmesi gerektiği,

davanın meclis kararının kesinleştiğinin davacı tarafından öğrenildiği beyan edilen 03/11/2022 tarihinden itibaren özel süresi içerisinde 07/11/2022 tarihinde açıldığı, bu yönüyle de davanın süresinde açıldığı görülmektedir.

Açıklanan nedenlerle, davanın süresinde açıldığı anlaşıldığından, temyize konu İdare Mahkemesi kararının esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolunda verilen karara katılmıyorum.