Danıştay 13. Daire E.2025/1988 K.2025/2760

Dava konusu istem: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yapı İşleri Genel Müdürlüğünce 24/04/2025 tarihinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 21. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca pazarlık usulüyle gerçekleştirilen .../... ihale kayıt numaralı "Mardin Midyat Estel Çarşı ve Meydan Düzenleme Projesi Yapım İşi" ihalesinin iptaline ilişkin 23/05/2025 tarihli işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen kararda; davalı idarece, ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin iş deneyim belgesi bulunmadığının tespiti üzerine değerlendirme dışı bırakılması sonrasında ihalede davacıdan sonra ikinci avantajlı teklifin bulunmaması ve benzer ihalelerin yüksek tenzilatlarla sonuçlanmasına rağmen söz konusu ihalenin düşük tenzilatla sonuçlanması nedeniyle kamu kaynaklarının verimli kullanılmadığı gerekçesiyle ihalenin iptali kararının 4734 sayılı Kanunun temel ilkelerine uygun olduğu ileri sürüldüğü,

ancak 4734 sayılı Kanun'un hem idarelere hem ihaleye katılabilecek olan ya da katılanlar veya yüklenicilere yükümlülük getirdiği, bu yükümlülükler kapsamında ihaleye katılan isteklilerin haklı beklentilerinin korunması gerektiği, davaya konu ihalede rekabet şartlarının tüm teklifler üzerinden değerlendirilmesi gerektiği, ihale komisyonu tarafından söz konusu ihalede rekabet ortamının sağlanamadığına ilişkin başkaca bir tespit ile kaynakların verimli kullanılması ilkesinin sağlanamayacağına yönelik somut bir değerlendirmenin bulunmadığı, yapılan teklif değerlendirmesi sonucunda ihalede altı geçerli teklifin kaldığı,

davacının teklifinin yaklaşık maliyetin altında olduğu, ihtiyaçların uygun şartlarla, zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri göz önüne alındığında, tüm tekliflerin değerlendirme dışı bırakılarak ihalenin iptaline karar verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacının teklifinin yaklaşık maliyetin %98’ine tekabül ettiği, %2 oranında tenzilat olduğu, kamu kaynaklarının verimli kullanılması için ihalenin iptal edildiği, takdir yetkisinin hukuka uygun olarak kullanıldığı, kararın emsal kararlara aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, ihalenin iptali kararının hukuka aykırı olduğu, temel ihale ilkelerine riayet edilmediği, yaklaşık maliyetin altında teklif sunulduğu, temyize konu İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

4734 sayılı Kanun'un ilgili düzenlemelerinden, ihale komisyonu kararlarının onaylanıp onaylanmaması konusunda ihale yetkilisinin takdir yetkisinin bulunduğu, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve işlemin yapılıp yapılmaması noktasında makul ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerektiği, ancak ihale yetkilisinin takdir yetkisinin sınırsız olmadığı, ihale işlemleri bakımından takdir yetkisinin yargısal denetiminde, temel ihale ilkelerinin gözetileceği anlaşılmaktadır.

Hem hukuka uygunluk, hem de yerindelik denetimi yapan ihale yetkilisi tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetimi de özellik arz etmektedir.

Başka bir anlatımla, 4734 sayılı Kanun'un 40. maddesi ile ihale yetkilisine ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle anılan madde ile ihale yetkilisine tanınan yetkinin onaylamama yönünde kullanılması halinde bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ispatı bakımından, ihale yetkilisince hukuken kesin delil niteliği taşıyan belgelere dayanılması gibi bir zorunluluk bulunmamakta ise de ihale komisyonu kararını onaylamama veya ihale iptali işleminin idari davaya konu edilmesi halinde,

idarenin takdir yetkisinin denetlenebilmesi için ihalenin iptalini gerektiren makul ve meşru sebeplerin idare tarafından ortaya konulması gerekmektedir. İdare tarafından ileri sürülen sebeplerin hukuka uygunluğunun 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan temel ilkeler ve hukuki güvenirlik, idari istikrar gibi ilkeler de göz önüne alınarak idari yargı yerlerince denetleneceği açıktır.

Öte yandan, ihaleye konu tüm delil ve belgelerin idarede olduğu dikkate alındığında, idarenin iptal kararının hukuka uygunluğunu ortaya koymasının beklenmesi yerine, davacının ihalenin iptali işleminin hukuka aykırılığını ortaya koymasının beklenmesinin, hukuk devleti ilkesine ve adil yargılanma hakkını ihlal edeceği değerlendirilmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, on bir şirketin ihaleye davet edildiği, bu şirketlerden onunun ihale dokümanını indirdiği, doküman indiren şirketlerden yedisinin teklif sunduğu, ilk komisyon kararında dava dışı şirketin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlendiği, davacının ise ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlendiği, daha sonra dava dışı isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması üzerine, ikinci ihale komisyonu kararıyla davacının ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlendiği,

diğer tekliflerin yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu gerekçesiyle ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklifin belirlenmediği, ardından ihale yetkilisinin 23/05/2025 tarihli işlemiyle, "ihalede ikinci en avantajlı teklif sahibinin bulunmaması, benzer ihalelerde daha yüksek tenzilat sonuçlandığı" gerekçesiyle uyuşmazlık konusu ihalenin iptaline karar verilmiştir.

Bu itibarla, her ne kadar ihalenin iptalinde idarenin geniş takdir yetkisi bulunmaktaysa da bu geniş takdir yetkisinin de hukuk devleti gereği denetlenmesi gerektiği, idarenin takdir yetkisini keyfi değil, hukuka uygun şekilde kullandığını yaklaşıkta olsa ispat etmesi gerektiği, bu bakımdan, uyuşmazlık konusu ihaleye yedi şirketin katıldığı ve davacının teklifinin yaklaşık maliyetin altında olduğu göz önüne alındığında;

ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklifin bulunmamasının ihalenin iptalini gerektirmeyeceği, daha yüksek tenzilatla sonuçlanan ihaleler olduğu belirtilmekle birlikte, bu ihalelerin varlığına ve benzerliğine yönelik herhangi bir delil ve belgenin sunulmadığı, dolayısıyla idarenin takdir yetkisini hukuka uygun kullandığını yaklaşık da olsa ispat edemediği anlaşıldığından, temyize konu İdare Mahkemesi kararının bu gerekçelerle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yapı İşleri Genel Müdürlüğünce 24/04/2025 tarihinde "Mardin Midyat Estel Çarşı ve Meydan Düzenleme Projesi Yapım İşi" ihalesi gerçekleştirilmiştir. ... tarih ve ... sayılı ihale komisyonu kararıyla dava dışı istekli ekonomik açıdan en avantajlı birinci teklif sahibi, davacı ise ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenmiştir.

Akabinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca ön mali kontrol gerçekleştirilmiştir.

Yapılan ön mali kontrol sonucunda düzenlenen 16/05/2024 ... sayılı yazının ihale komisyonunca incelenmesi üzerine, ... tarih ve ... sayılı ihale komisyonu kararıyla ekonomik açından en avantajlı teklif sahibinin teklifinin değerlendirilme dışı bırakılmasına, davacının teklifinin ise ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlenmesine ve diğer tekliflerin yaklaşık maliyetin üzerinde olduğundan bahisle ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin belirlenmemesine karar verilmiştir.

Bununla birlikte, ... tarih ve... sayılı ihale komisyonu kararının inceleyen ihale yetkilisi "ihalede ikinci avantajlı teklif sahibinin bulunmaması, ayrıca benzer ihalelerin yüksek tenzilatlarla sonuçlandığı, bu ihalenin ise düşük tenzilatla sonuçlanması nedeniyle kamu kaynaklarının verimli kullanılmamış olacağı" gerekçesiyle 23/05/2025 tarihli işlemle iptal edilmiştir. Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 5. maddesinde, "İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. (...)". 39. maddesinde, "İhale komisyonu kararı üzerine idare, verilmiş olan bütün teklifleri reddederek ihaleyi iptal etmekte serbesttir.

İhalenin iptal edilmesi hâlinde bu durum bütün isteklilere derhal bildirilir. İdare bütün tekliflerin reddedilmesi nedeniyle herhangi bir yükümlülük altına girmez. Ancak, idare isteklilerin talepte bulunması hâlinde, ihalenin iptal edilme gerekçelerini talep eden isteklilere bildirir.". 40. maddesinde, "(…) İhale yetkilisi, karar tarihini izleyen en geç beş iş günü içinde ihale kararını onaylar veya gerekçesini açıkça belirtmek suretiyle iptal eder.

İhale; kararın onaylanması hâlinde geçerli, iptal edilmesi hâlinde ise hükümsüz sayılır. (...)” kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan mevzuata göre, bütün tekliflerin reddedilerek ihalenin iptal edilmesi konusunda ihale komisyonunun takdir yetkisi bulunduğu gibi, ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi belirlenerek ihalenin sonuçlandırılmasına ilişkin komisyon kararlarının onaylanıp onaylanmaması konusunda da ihale yetkilisinin takdir yetkisinin bulunduğu açık olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve işlemin yapılıp yapılmaması noktasında makul ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.

İhale işlemleri bakımından takdir yetkisinin yargısal denetiminde, temel ihale ilkelerinin gözetileceği, yeterli rekabetin sağlanamaması halinde ise ihalenin ana amacının gerçekleşemeyeceği ve dolayısıyla ihaleden beklenen faydanın sağlanamayacağı açıktır.

Öte yandan, ihale yetkilisine ihaleyi onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sırf mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle ihale yetkilisinin yerindelik denetimi yaparak idare menfaatini koruması amacıyla öngörülmüştür.

Nitekim, ihaleye katılanlar arasında yapılan anlaşmalar veya bazı katılımcıların ihaleden çekilmeye zorlanmaları veya belli paylar karşılığında piyasa şartlarına uygun olmayan teklifler vermeye ikna edilmeleri yoluyla kamu kaynaklarının haksız biçimde özel kişi veya kuruluşlara aktarılması şeklinde gelişen olaylara ülkemizde sıkça rastlandığı bilinen bir husustur.

İşte bütün bu gerçekler göz önünde tutularak, son kez genel bir değerlendirme yaparak idare menfaatini kollamak üzere ihale yetkilisine sözü edilen yetki tanınmıştır.

Hem hukuka uygunluk ve hem de yerindelik denetimi yapan ihale yetkilisi tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetiminin de özellik arz edeceği açıktır.

Başka bir anlatımla, 4734 sayılı Kanun'un 40. maddesiyle ihale yetkilisine ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle anılan madde ile ihale yetkilisine tanınan yetkinin onaylamama yönünde kullanılması halinde bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ispatı bakımından, ihale yetkilisince hukuken kesin delil niteliği taşıyan belgelere dayanılması gibi bir zorunluluk bulunmamaktadır.

Bu nedenle, ihale komisyonu kararını onaylamama veya ihale iptali işleminin idari davaya konu edilmesi halinde, gerek davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ve sunduğu belgeler ve gerekse mahkemece re'sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyar nitelikte ise idarece somut belge sunulmadığından bahisle ihaleyi onaylamama veya ihale iptali işleminin yargı yerince iptal edilmemesi gerekir.

Bu itibarla, davaya konu ihalede ihale dokümanını indiren on şirketten yedisinin teklif verdiği, bu isteklilerden ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin iş deneyim belgesinin yeterli olmadığının tespiti üzerine değerlendirme dışı bırakıldığı ve ihalede yaklaşık maliyetin altında bir teklifin kaldığı, benzer ihalelerde daha yüksek tenzilatların bulunduğu, rekabetin sağlanması, kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması ilkeleri uyarınca kamu yararı gözetilerek ihalenin iptaline karar verildiği; dolayısıyla idarece takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı kullanıldığına yönelik somut bir tespitin bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.