Danıştay 2. Daire E.2018/3693 K.2024/5775

2- ... İdaresi Başkanlığı VEKİLLERİ : Av. ... Av. ...

DAVANIN KONUSU

Davacının Uzlaşma Komisyonuna katılma talebinin reddine ilişkin ...günlü, ... sayılı Ankara Vergi Dairesi Başkanlığı Başkent Vergi Dairesi Müdürlüğü işlemi ile 03/02/1999 günlü, 23600 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Uzlaşma Yönetmeliği'nin, 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 6. maddesinin a) bendinin "gelir uzmanı" yönünden iptali istenilmiştir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu düzenleme ile gelir uzmanının astı olan şefe öncelik vererek ve yasal dayanaktan yoksun olarak, hukukun üstünlüğü, eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine aykırı bir şekilde önceki düzenlemenin değiştirildiği, 08/02/2015 günlü, 29261 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesiyle anılan Yönetmeliğin 24. maddesinin ".

Gelir uzmanları, gelir uzman yardımcıları ve memurlar; şef, müdür yardımcısı ve müdür tarafından verilen işleri belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirmekle yükümlü olup, kendilerine verilen görevleri, mevzuata uygun olarak ve zamanında yerine getirmemekten dolayı şefe, müdür yardımcısına veya müdüre karşi sorumludurlar..." olarak değiştirilmesine ilişkin düzenlemenin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun YD İtiraz No: 2015/1414 sayılı kararı ile "Gelir Uzmanlığının,

mesleğe özel yarışma sınavı sonucu girilerek yeterlilik sınavına tabi tutulmak suretiyle atanılan bir görev olması karşısında; dava konusu düzenleme ile, gelir uzmanlarının, görevde yükselmek suretiyle atanılan bir unvan olan şef kadrosunda görev yapan personele karşı sorumluluklarının olduğu hükmüne yer verilmesi suretiyle, Şef unvanı ile Gelir Uzmanı ünvanı arasında kariyer ilkesine uygun olmayan bir ast-üst ilişkisi kurulması sonucunu doğuran dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.” gerekçesiyle söz konusu Yönetmelik değişikliğinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği,

gelir uzmanlarının değinilen İDDK kararı doğrultusunda şefe bağlı çalıştırılamayacaklarının sabit olduğu, aynı doğrultuda şef unvanı ile gelir uzmanı arasında kariyer ilkesine uygun olmayan bir ast-üst ilişkisinin kurulması sonucunu doğuran dava konusu düzenlemede de hukuka uyarlık bulunmadığı, başvurusu doğrultusunda işlem tesis edilmesi gerekirken, hiyerarşik yapılanmada gelir uzmanının astı olan şefe bağlanmasında ve başvurunun reddinde ve dayanak Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMASI

Davalı idareler tarafından; dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağı olan 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun tarhiyat sonrası uzlaşma müessesesine ilişkin Ek 1 inci maddesinde “…Sürekli, geçici ve merkezi uzlaşma komisyonlarının teşkili, uzlaşmaya müracaat etmeye yetkili olanların belirlenmesi, uzlaşmanın şekli, uzlaşmaya konu edilebilecek vergi, resim ve harçların belirlenmesi, uzlaşma komisyonlarının yetkileri, uzlaşmanın yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir.

İl özel idareleri ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar için bu yönetmelik İçişleri Bakanlığınca hazırlanır." hükmünün yer aldığı, bu hüküm ile kanun koyucunun "sürekli, geçici ve merkezi uzlaşma komisyonlarının teşkili" hususunun bir yönetmelik ile düzenlenmesi için idareye "yetki" verdiği, söz konusu yetki kapsamında, dava konusu değişikliğin yapıldığı, davacının dava dilekçesinin "Sonuç ve İstem" kısmında kendi ifadesi ile yukarıda belirtilen değişikliğin "Gelir Uzmanı yönünden iptalini" talep ettiği, davacının maksadı konusunda tereddüdü mucip bir husus bulunduğu,

davacının, bu talebi ile vergi dairesi uzlaşma komisyonuna üye olabilecekler arasından gelir uzmanlarını çıkarmayı talep etmekte olduğu düşünülmekte olup, bu hususun anlaşılamadığı, dava konusu düzenlemenin, kanun koyucu tarafından gelir uzmanlarına verilen bir hakkın Yönetmelik ile kısıtlanması mahiyetinde olmayıp, vergi dairesi müdürünün başkanlığında, vergi dairesi müdürünün takdir hakkı çerçevesinde belirleyeceği vergi dairesi müdür yardımcıları ve/veya şefler ve/veya gelir uzmanlarından vergi dairesinde uzlaşma komisyonu oluşturulabilmesinin düzenlendiği,

kanunlar ve Danıştay kararları ile sabit olduğu üzere, idarenin yargısal denetimi hukuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılmış olup, yargı mercilerince idarenin yerindelik denetiminin yapılmasının hukuki dayanağının bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, Başkent Vergi Dairesi Müdürlüğü'nde Gelir Uzmanı olarak görev yapan davacı tarafından, Uzlaşma Komisyonuna katılma talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin ... günlü, ... sayılı Başkent Vergi Dairesi Müdürlüğü işlemi ile 03/02/1999 günlü, 23600 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Uzlaşma Yönetmeliği'nin 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 6. maddesinin 1. fıkrasının a) bendinin "gelir uzmanı" yönünden iptali istemiyle açılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.

213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun "Kanunun Şümulü" başlıklı 1. maddesinde, "Bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında, genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır. Yukarıda yazılı vergi, resim ve harçlara bağlı olan vergi, resim ve zamlar da bu kanuna tabidir. Bu kanunun hükümleri kaldırılan vergi, resim ve harçlar hakkında da uygulanır." hükmüne yer yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un "Uzlaşmanın konusu, kapsamı, komisyonlar ve şekli" başlıklı Ek 1. maddesinde, "(Ek: 19/2/1963-205/22 md.. Değişik: 22/7/1998-4369/18 md.) Mükellef tarafından, ... uzlaşabilir. Uzlaşma ... Yapılabilir. (Ek cümle:14/10/2021-7338/44 md.) Uzlaşmaya ... uygulanır. Uzlaşma ... yapılır. Uzlaşmanın ... bulunulamaz. Uzlaşmanın ... yazılır. Mükellef ... sayılır.

Mükellef, ... bulundurabilir.(2)(3)(5)(6) Sürekli, geçici ve merkezi uzlaşma komisyonlarının teşkili, uzlaşmaya müracaat etmeye yetkili olanların belirlenmesi, uzlaşmanın şekli, uzlaşmaya konu edilebilecek vergi, resim ve harçların belirlenmesi, uzlaşma komisyonlarının yetkileri, uzlaşmanın yapılmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir.

İl özel idareleri ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar için bu yönetmelik İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanır.(4) Maliye Bakanlığı vergi incelemesine dayanılarak tarh edilecek vergilerde tarhiyat öncesi uzlaşma yapılmasına izin verebilir." hükmü yer almıştır.

213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun değişik Ek 1. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 03/02/1999 tarihli ve 23600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Uzlaşma Yönetmeliği'nin " Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmelik , 213 sayılı Vergi Usul Kanununda yer alan tarhiyat sonrası uzlaşmaya ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla düzenlenmiş olduğu belirtilmiş, "Hukuki Dayanak " başlıklı 3. maddesinde de, "Bu Yönetmelik, Vergi Usul Kanununun değişik Ek 1 inci maddesinin son fıkrasında yer alan yetkiye dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne yer verilmiştir.

03/02/1999 tarihli ve 23600 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Uzlaşma Yönetmeliğinin "Uzlaşma Komisyonlarının Teşkili" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentleri, 04/04/2015 tarih ve 29316 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Uzlaşma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1.fıkrasıyla değiştirilmiş olup değiştirilen (a) bendinde, Vergi Dairesi Uzlaşma Komisyonu: Vergi dairesi müdürlüklerinde; vergi dairesi müdürünün başkanlığında, vergi dairesi müdürü tarafından belirlenen vergi dairesi müdür yardımcıları ve/veya şefler ve/veya gelir uzmanlarından;

bağlı vergi dairelerinde ise malmüdürünün başkanlığında şef ile gelir uzmanı ve/veya memurdan oluşur. Vergi dairesi müdürlüklerinde, vergi dairesi müdür yardımcısı veya şef bulunmaması hâlinde komisyonda bunların yerine görev yapanlar; malmüdürlüklerinde ise şef bulunmaması hâlinde yerine gelir uzmanı ve/veya memurlarından birisi üye olur.” hükmü yer almıştır.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta; daha sonra gelen kanunlar yürürlüklerini Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüklerini kanunlardan almaktadır. Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan idareler, değişen koşullara ve oluşan hizmet ihtiyacına göre normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler.

Uzlaşmanın konusu, kapsamı, komisyonların teşkili ve şekli vs. ile ilgili usul ve esasların belirlenmesine yönelik olarak Maliye Bakanlığı'nca 213 sayılı Vergi Usul Kanununun değişik Ek 1 inci maddesinin son fıkrasında yer alan yetkiye dayanılarak hazırlanan uyuşmazlığa konu 03/02/1999 tarih ve 23600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Uzlaşma Yönetmeliği'nin değişik 6. maddesinin 1. fıkrasının ( a) bendindeki düzenlemenin, yasada belirtilen kıstaslar dikkate alınarak,

idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde vergilendirme mevzuatının amacına ve yürütülen hizmetin gereklerine ve özelliklerine uygun olarak düzenlendiği sonucuna varıldığından, iptali istenilen Yönetmelik maddesi hükmünde üst hukuk normlarına , kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmediği gibi bu düzenleme uyarınca davacının Uzlaşma Komisyonuna katılması talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin olarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği düşünüldü:

MADDİ OLAY

Ankara Vergi Dairesi Başkanlığı, Başkent Vergi Dairesi Müdürlüğü bünyesinde, gelir uzmanı kadrosunda görev yapan davacının, 03/02/1999 günlü, 23600 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Gelir İdaresi Başkanlığı Uzlaşma Yönetmeliğinin “Uzlaşma Komisyonlarının Teşkili” başlığını taşıyan 6. maddesine istinaden görev yaptığı Başkent Vergi Dairesi Müdürlüğü bünyesinde kurulan Uzlaşma Komisyonunda üye olarak görevlendirilmesi istemi ile ...günlü, ... sayılı dilekçe ile yapmış olduğu başvurunun, davalı idarece... günlü, ... sayılı yazı ile 04/04/2015 günlü,

29316 nolu Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik Uzlaşma Yönetmeliğinin 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi gereğince Dairelerinde uzlaşma oturumlarında müdür yardımcısı ve şef/şef olarak görevlendirilen gelir uzmanı bulunmaması halinde talebin dikkate alınabileceği gerekçesiyle reddi sonrasında, 26/02/2018 tarihli dilekçe ile Kamu Denetçiliği Kurumuna yapmış olduğu başvurunun Kamu Denetçiliği Kurumunun, 13/08/2018 tarihli kararı ile uzlaşma komisyonlarına yapılan görevlendirmelerde eşitlik ilkesine aykırılık bulunmadığı,

takdir yetkisinin orantısız kullanıldığına ilişkin bir tespit yapılamadığı gerekçesi ile reddedilmesi üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır.

213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun. "Kanunun Şümulü" başlıklı 1. maddesinde, "Bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında, genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır. Yukarıda yazılı vergi, resim ve harçlara bağlı olan vergi, resim ve zamlar da bu kanuna tabidir.

Bu kanunun hükümleri kaldırılan vergi, resim ve harçlar hakkında da uygulanır." hükmü yer almış, "Uzlaşmanın konusu, kapsamı, komisyonlar ve şekli" başlıklı Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasında; sürekli, geçici ve merkezi uzlaşma komisyonlarının teşkili, uzlaşmaya müracaat etmeye yetkili olanların belirlenmesi, uzlaşmanın şekli, uzlaşmaya konu edilebilecek vergi, resim ve harçların belirlenmesi, uzlaşma komisyonlarının yetkileri, uzlaşmanın yapılmasına ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

213 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde verilen yetki uyarınca 03/02/1999 günlü, 23600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan "Uzlaşma Yönetmeliği’nin, "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda yer alan tarhiyat sonrası uzlaşmaya ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla düzenlenmiştir." hükmüne, "Hukuki Dayanak" başlıklı 3. maddesinde ise "Bu Yönetmelik, Vergi Usul Kanununun değişik Ek 1 inci maddesinin son fıkrasında yer alan yetkiye dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne yer verilmiştir.

"Uzlaşma Komisyonlarının Teşkili" başlıklı 6. maddesinin 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik dava konusu a) bendinde.

"Vergi Dairesi Uzlaşma Komisyonu: Vergi dairesi müdürlüklerinde; vergi dairesi müdürünün başkanlığında, vergi dairesi müdürü tarafından belirlenen vergi dairesi müdür yardımcıları ve/veya şefler ve/veya gelir uzmanlarından; bağlı vergi dairelerinde ise malmüdürünün başkanlığında şef ile gelir uzmanı ve/veya memurdan oluşur.

Vergi dairesi müdürlüklerinde, vergi dairesi müdür yardımcısı veya şef bulunmaması hâlinde komisyonda bunların yerine görev yapanlar; malmüdürlüklerinde ise şef bulunmaması hâlinde yerine gelir uzmanı ve/veya memurlarından birisi üye olur." düzenlemesi yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu ilke gereğince yönetmeliklerin bir üst norma dayanması gerektiği, kanunun daha önce düzenleme yapmadığı bir alanda yönetmelik çıkarılması mümkün olmayıp, idarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve hukuka uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması zorunludur.

Kamu hizmetinin eksiksiz, düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesinden sorumlu olan idarenin, kendisine verilen yetki uyarınca mevzuatın öngördüğü şekilde, üst normun verdiği yetki çerçevesinde, kamu yararı ve hizmetin gereklerini esas alarak, hizmetin etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesini sağlama amacını geçekleştirecek düzenlemeleri yapma zorunluluğu, bu çerçevede takdir yetkisi bulunduğu da kuşkusuzdur.

Yukarıda değinildiği üzere, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun; "Uzlaşmanın konusu, kapsamı, komisyonlar ve şekli" başlıklı Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasında; sürekli, geçici ve merkezi uzlaşma komisyonlarının teşkili, uzlaşmaya müracaat etmeye yetkili olanların belirlenmesi, uzlaşmanın şekli, uzlaşmaya konu edilebilecek vergi, resim ve harçların belirlenmesi, uzlaşma komisyonlarının yetkileri, uzlaşmanın yapılmasına ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun maddesiyle, kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan idareye, uzlaşma komisyonlarının teşkili konusunda, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olmamak kaydıyla takdir yetkisi tanındığı, bu yetki uyarınca yürürlüğe konulan dava konusu düzenleme ile davacının iddia ettiği şekilde, şefler ve gelir uzmanları arasında gelir uzmanlarının aleyhine olacak şekilde bir ast-üst ilişkisi kurulmasına neden olunmadığı sonucuna varılmış olup, dayanağı Kanun maddesinde yer verilen yetki doğrultusunda üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun bulunan düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.

Davacının, Uzlaşma Komisyonuna katılma talebinin reddine ilişkin işlemin dayanağı olarak gösterilen 03/02/1999 günlü, 23600 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Uzlaşma Yönetmeliği'nin, 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 6. maddesinin a) bendinin hukuka uygun bulunması karşısında, buna bağlı olarak davacı hakkında tesis edilen dava konusu bireysel işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.