Danıştay 2. Daire E.2020/2232 K.2023/1476

2- … Bakanlığı - ANKARA

VEKİLİ

Hazine Avukatı …

DAVANIN KONUSU

Vakıflar Genel Müdürlüğünde iç denetçi olarak görev yapan davacı tarafından; yazılı olarak uyarılmasına ilişkin Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulunun 29/12/2011 günlü, 22 sayılı kararının, 12/07/2006 günlü, 26226 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile aynı maddenin 2. fıkrasının ve … günlü, … sayılı İç Denetim Koordinasyon Kurulu Kararı ile çıkarılan Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller'in 4, 5, 6 ve 7. maddelerinin iptali istenilmiştir.

YARGILAMA SÜRECİ

İşbu davada, Danıştay İkinci Dairesince verilen 28/12/2017 günlü, E:2016/7602, K:2017/8411 sayılı karar ile 12/07/2006 günlü, 26226 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile aynı maddenin 2. fıkrasının iptali istemine yönelik olarak;

dava konusu düzenlemelerde dayanağı üst hukuk normuna, hizmet gereklerine ve hukukun genel ilkelerine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine, 13/01/2009 günlü, 2 sayılı İç Denetim Koordinasyon Kurulu Kararı ile çıkarılan Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller'in 4, 5, 6 ve 7. maddelerinin iptali istemine yönelik olarak; davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenlemeler yürürlükte bulunmadığından, bu düzenlemelerin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığına, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun 29/12/2011 günlü, 22 sayılı kararının iptali istemine ilişkin olarak ise;

davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemde, 12/07/2006 günlü, 26226 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine istinaden hazırlanan ve 13/01/2009 günlü, 2 sayılı İç Denetim Koordinasyon Kurulu Kararı ile çıkarılan Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller kapsamında iç denetçilik mesleğiyle bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun tespit edildiği ve bundan sonra daha dikkatli olması gerektiğinin belirtildiği, davalı idarece;

davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin bireysel işlemin dayanağının Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller olduğu, bu Esas ve Usuller'in dayanağının ise İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi olduğu belirtilmiş ise de; anılan Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, iç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun rapora bağlanması ve bu raporun Kurul tarafından görüşülerek sertifikasının iptal edilmesi durumlarında iç denetçinin görevinin sona ereceğinin kurala bağlandığı,

söz konusu maddenin dava konusu işlem tarihindeki halinde veya Yönetmelik'in başka maddelerinde, sertifika iptaline ya da iç denetçilere yönelik uygulanacak başkaca bir yaptırıma ilişkin kurallar koyma veya esaslar belirleme hususunda Kurula herhangi bir yetki verilmediği, dolayısıyla, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan hüküm cevaz vermediği halde, iç denetçilerin kusurlu davranışları karşısında uygulanacak yaptırımları düzenleyen Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller'in hukuki dayanaktan yoksun bulunduğu,

bu sebeple, bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle İç Denetim Koordinasyon Kurulunun 29/12/2011 günlü, 22 sayılı kararının iptaline karar verilmiştir.

Anılan kararın; davanın reddine ve karar verilmesine yer olmadığına yönelik kısımları temyiz edilmeksizin kesinleşmiş; iptale yönelik kısmı ise, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/03/2020 günlü, E:2018/1638, K:2020/599 sayılı kararı ile "...Daire tarafından, davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin, Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usullere dayalı olarak tesis edildiği,

fakat anılan Usul ve Esasların hukuki dayanaktan yoksun bulunduğu gerekçesiyle yazılı uyarma işleminin iptaline karar verildiği anlaşılmakta ise de, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca, İç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun rapora bağlanması ve bu raporun Kurul tarafından görüşülerek karar alınması halinde sertifika iptalinin olanaklı olduğu görülmektedir.

Bu durumda, anılan Usul ve Esaslarla doğrudan sertifika iptali yoluna gidilmeksizin iç denetçiler lehine, önce yazılı uyarının öngörüldüğü, meslekle bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu ikinci kez karara bağlanan iç denetçinin sertifikasının iptal edileceğinin düzenlendiği anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca sertifikanın iptal edilmesi yerine, daha hafif bir yaptırım öngörmek suretiyle davacının yazılı uyarılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir." gerekçesiyle bozulmuş ve bu kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosya Dairemize gönderilmiştir.

DAVACININ İDDİALARI

Savunma hakkı verilmeden, kusurunun ne olduğu bildirilmeden uyarıldığı, kanunda disipline ilişkin hiçbir hüküm yer almadığı halde, alt düzenlemeler ile sertifika iptaline varacak düzeyde kurallar getirildiği, disiplin suçu işlenmesi söz konusu olsa bile, 657 sayılı Kanun uyarınca soruşturma açılıp, sonucuna göre işlem tesis edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırı bir yön bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ….

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında, temyiz incelemesi sonunda Danıştay’ın; görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, hukuka aykırı karar verilmesi ve usul hükümlerine uyulmamış olunması, sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı. 4’üncü fıkrasında, mahkemenin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği.

6’ncı (son) fıkrasında da, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde de bu maddenin 4’üncü fıkrası hariç diğer fıkralarının kıyasen uygulanacağı hükme bağlandığından; ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılan davaların temyiz incelemesi sonucu ilgili dava daireleri kurulunca; usul veya esas bakımından yeninden bir araştırma, inceleme yapılmasını veya maddi ve hukuki olayın yeninden yorumlanmasını gerektirmeyecek şekilde verilen bozma kararlarına karşı, ilk kararı veren Danıştay dava dairesine “ısrar” hak ve yetkisi tanınmamıştır.

Dolayısıyla, kararı bozulan Danıştay dava dairesinin bu tür bozma kararlarına uyması, yasa gereğidir.

Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Danıştay İkinci Dairesince verilen 28/12/2017 tarih ve E:2016/7602, K:2017/8411 sayılı kararın; " İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca sertifikanın iptal edilmesi yerine, daha hafif bir yaptırım öngörmek suretiyle davacının yazılı uyarılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir" gerekçesiyle "bozulması" yönünde 05/03/2020 tarih ve E:2018/1638, K:2020/599 sayılı kararına uyularak,bozma gerekçeleri doğrultusunda davanın belirtilen kısmının reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/03/2020 günlü, E:2018/1638, K:2020/599 sayılı bozma kararına uyularak, bozulan kısım yönünden Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlenip, dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Vakıflar Genel Müdürlüğünde iç denetçi olarak görev yapan ve 2011 yılı İç Denetim Programı kapsamında, “Kamu Zararlarının Tahsili Süreç Tasarımı ve Eğitimi” konulu danışmanlık faaliyeti ile görevlendirilen davacı tarafından, Kurumun 2009 yılına ilişkin şartlı bağışları ile ilgili harcamalarında bir takım usulsüzlükler tespit ettiği ileri sürülerek hazırlanan 29/04/2011 günlü “Usulsüzlük ve Yolsuzluk Bulgularının Bildirilmesi” konulu İnceleme Raporunda kullanılan ifadeler ve rapordaki üslubun iç denetçilerin meslek kuralları çerçevesinde değerlendirilmesi talebiyle Vakıflar Genel Müdürlüğünce İç Denetim Koordinasyon Kuruluna başvurulduğu.

Kurulca, bu konunun incelenmesi için kurulan 3 kişilik inceleme komisyonu tarafından, davacının konuya ilişkin yazılı bilgisinin istenilmesi üzerine davacı tarafından yazılı açıklama yapıldığı, anılan komisyonca yapılan inceleme sonucunda hazırlanan 16/12/2011 günlü inceleme raporunda; davacının, herhangi bir kanıta dayanmadan kişisel değerlendirmelerde bulunduğu, iddialarını kanıtlayıcı nitelikte bilgi belge sunamadığı,

Raporun, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 43/1. maddesine, Kamu İç Denetim Standartlarındaki rapor yazım ilkelerinden tarafsızlık ilkesine ve Meslek Ahlak Kurallarındaki nesnellik ilkesine aykırılık taşıdığı kanaatine varıldığının belirtildiği ve İç Denetim Koordinasyon Kurulunun … günlü, … sayılı kararı ile davacının yazılı olarak uyarılmasına karar verilmesi üzerine incelenen davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "İç denetçinin nitelikleri ve atanması" başlıklı 65. maddesinde; "İç denetçi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir:

a) İlgili kamu idaresinin özelliği de dikkate alınarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen alanlarda en az dört yıllık yükseköğrenim görmüş olmak.

b) Kamu idarelerinde denetim elemanı olarak en az beş yıl veya İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenen alanlarda en az sekiz yıl çalışmış olmak.

c) Mesleğin gerektirdiği bilgi, ehliyet ve temsil yeteneğine sahip olmak.

d) İç Denetim Koordinasyon Kurulunca gerekli görülen diğer şartları taşımak.

Kamu idarelerine iç denetçi olarak atanacaklar, İç Denetim Koordinasyon Kurulu koordinatörlüğünde, Maliye Bakanlığınca iç denetim eğitimine tâbi tutulur. Eğitim programı, iç denetçi adaylarına denetim, bütçe, malî kontrol, kamu ihale mevzuatı, muhasebe, personel mevzuatı, Avrupa Birliği mevzuatı ve mesleki diğer konularda yeterli bilgi verilecek şekilde hazırlanır. Bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir. İç denetçi adayları için uygulanacak eğitim programının süresi, konuları ve eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.

İç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usûlle görevden alınır. İç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanarak, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.

Anılan hükme dayalı olarak çıkarılan ve 12/07/2006 günlü, 26226 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in "İç denetçiliğin sona ermesi" başlıklı 24. maddesinin dava tarihinde yürürlükte bulunan halinde; "(1) İç denetçilik görevi;

a) İç denetçinin kendi isteği ile ayrılması,

b) Başka bir göreve atanması veya seçilmesi,

c) İç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun rapora bağlanması ve bu raporun Kurul tarafından görüşülerek sertifikasının iptal edilmesi durumlarında sona erer.

(2) Birinci fıkranın (c) bendinde belirtilen durumda, ilgililer, talepleri aranmaksızın kurumlarında, kariyerlerine veya mesleklerine uygun kadrolara atanırlar ve yeniden iç denetçi olamazlar." düzenlemesi yer almış, anılan maddeye 24/12/2012 tarihinde eklenen 3. fıkra ile; "Sertifika derecelerinin düşürülmesine ve iptaline ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kurul yetkilidir." kuralı getirilmiştir.

Sözü edilen Yönetmeliğin 24/c maddesine dayalı olarak, 13/01/2009 günlü, 2 sayılı İç Denetim Koordinasyon Kurulu Kararı ile çıkarılan Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller'in "Kamu iç denetçi sertifikasının iptal edilmesi" başlıklı 4. maddesinde; "Kamu iç denetçi sertifikası, iç denetçinin iç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu yönünde güçlü emareler olması üzerine, bu Esas ve Usullerin 5 inci maddesi uyarınca yapılan inceleme sonucunda hazırlanan raporun Kurul tarafından görüşülüp karara bağlanmasıyla iptal edilebilir.

Kamu iç denetçi sertifikasının iptal edilmesine ilişkin Kurul Kararı gerekçesiyle birlikte iç denetçiye ve bağlı olduğu idareye yazılı olarak bildirilir. Sertifikası iptal edilenlerin iç denetçilik görev ve yetkisi sona erer." hükmü; "İnceleme raporu düzenlenmesi" başlıklı 5. maddesinde; "İç denetçiler hakkında iç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu iddiasıyla ihbar, şikayet ve diğer bildirimlerin mevcudiyeti durumunda Kurul, ilgili idareden konunun incelenmesini ister.

Bu talep üzerine veya yukarıda belirtilen ihbar, şikayet veya diğer bildirimlerin doğrudan idareye intikali ya da iç denetçinin durumunun resen incelenmesine ilgili üst yönetici tarafından karar verilmesi halinde, üst yönetici kıdemli bir iç denetçiye iddiaları inceletir. İdaresinde kıdemli bir iç denetçinin bulunmaması halinde üst yöneticinin talebi üzerine veya söz konusu incelemenin ilgili idare iç denetçisi tarafından yapılmasının Kurulca uygun bulunmaması durumlarında Kurul, değişik kurum iç denetçilerinden oluşan üç kişilik bir komisyon marifetiyle iddiaları inceletir.

Düzenlenen inceleme raporunun yetersiz görülmesi halinde Kurul, iç denetçilerden oluşan üç kişilik başka bir komisyon marifetiyle yeniden inceleme yapılmasına karar verebilir.

Kanunun 65 inci maddesi uyarınca Kamu İç Denetçi Sertifikası almış olmakla birlikte iç denetçi olarak henüz herhangi bir kamu idaresine atanmamış olanlar hakkında bu inceleme, iç denetçinin mevcut görev ve kıdemini gözeterek atamaya yetkili amir tarafından yaptırılır.

Bu madde uyarınca yapılacak incelemeler en geç 3 ay içinde tamamlanır ve düzenlenen raporlar Kurula gönderilir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesi kapsamında disiplin cezası almış olanlardan cezası kesinleşenler için ayrıca inceleme raporu talep edilmez. Bu durumda Kurul disiplin cezası almış olan iç denetçinin durumu hakkında ayrıntılı bilgiyi doğrudan ilgilinin kurumundan yazılı olarak ister." hükmü. "Kamu iç denetçi sertifikasının iptalini gerektiren durumlar" başlıklı 6. maddesinde.

"İç denetçilerin Meslek Ahlak Kurallarına aykırı tutum ve davranışlarda bulunduğuna veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinde yer alan kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiilleri işlediğine yönelik, yukarıda belirtilen makam ve mercilerden Kurula intikal ettirilen inceleme ya da bilgi raporları ivedilikle Kurul gündemine alınır.

Kurul, inceleme raporunu ya da disiplin cezası ile ilgili bilgileri değerlendirerek ilgili iç denetçinin iç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunup bulunmadığını karara bağlar. İç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu karara bağlanan iç denetçiye, görevinde veya davranışlarında kusurlu olduğu ve bundan sonra daha dikkatli olması gerektiği yazı ile bildirilir. Durum iç denetçinin idaresine de yazılı olarak bildirilir.

İç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu ikinci defa karara bağlanan iç denetçinin sertifikası iptal edilir.

Devlet memurluğundan çıkarılma cezası kesinleşen iç denetçilerin sertifikası iptal edilir.

Kesinleşmiş yargı kararlarıyla hapis cezasına mahkûm edilen iç denetçilerin sertifikaları, ayrıca inceleme raporu talep edilmeksizin, iptal edilir. Bu kapsamda sertifika iptaline karar verilebilmesi için, hapis cezasına konu fiilin aynı zamanda iç denetçilik mesleği ile bağdaşmaması ve Meslek Ahlak Kurallarına aykırılık teşkil etmesi gerekir." hükmü; "İptal edilen sertifikanın iade edilmesi" başlıklı 7. maddesinde; "Sertifikasının iptaline ilişkin Kurul Kararı tebliğ edilen iç denetçiler 15 gün içinde elden veya posta yoluyla sertifikalarını Kurula göndermek zorundadır. Ayrıca, sertifika iptaline ilişkin bilgiler Kurulun resmi internet sitesinde kamuya duyurulur." hükmü düzenlenmiştir.

Diğer taraftan, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava daireleri tarafından ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği belirtilmiş; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay Dava Daireleri kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği; 49. maddesinin 4. fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı hükme bağlanmış olup, Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen bozulması halinde, Danıştay Dava Dairelerine ısrar olanağı tanınmamıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca, iç denetçilik mesleği ile bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun rapora bağlanması ve bu raporun Kurul tarafından görüşülerek karar alınması halinde sertifika iptalinin olanaklı olduğu görülmektedir.

Bu durumda, Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller ile doğrudan sertifika iptali yoluna gidilmeksizin iç denetçiler lehine, önce yazılı uyarının öngörüldüğü, meslekle bağdaşmayan hareketlerde bulunduğu ikinci kez karara bağlanan iç denetçinin sertifikasının iptal edileceğinin düzenlendiği anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca sertifikanın iptal edilmesi yerine, daha hafif bir yaptırım öngörmek suretiyle davacının yazılı uyarılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.