Danıştay 2. Daire E.2024/5184 K.2025/3825

Dava Konusu İstem

Dava; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünde (mülga) ... olarak görev yapmakta iken 11/10/2022 günlü, 31980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 4. maddesiyle 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine eklenen Geçici 1. madde hükmü uyarınca görevi başkaca işleme gerek kalmaksızın sona eren davacı tarafından, aynı Kurumun Teftiş Kurulu Başkanlığı emrine araştırmacı olarak atanmasına ilişkin ... günlü, ... sayılı işleminin iptali ile işlem sebebiyle yoksun kaldığı parasal haklarının, işlem tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte kendisine ödenmesine, özlük haklarının iadesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti: ...

İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararıyla; davacının yeni kurulan Yenilenebilir Enerji Dairesi Başkanlığı görevini yürütmek üzere görevlendirildiği, görevlendirme işleminin mutlak suretle o kadroya atanması gerektiği anlamına gelmediği, söz konusu kadroya atama yapma konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri dışında subjektif nedenlerle kullandığına dair dosyada herhangi bir bilgi ya da belge bulunmadığı,

davacının 375 sayılı KHK'nin Ek 18. maddesi uyarınca, kadro derecesi de korunmak suretiyle araştırmacı kadrosuna atanmasına ilişkin dava konusu işlemde kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı; öte yandan, dava konusu işlem hukuka uygun bulunduğundan, davacının işlem sebebiyle yoksun kaldığı özlük ve parasal haklarının işlem tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi isteminin de reddinin gerektiği gerekçesiyle davanın reddine hükmedilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi Kararının Özeti : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin temyize konu kararıyla; istinaf başvurusuna konu kararın usul ve hukuka uygun olduğu ve kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından; kariyer ve liyakat ilkelerine uygun olarak atandığı mühendislik, başmühendislik, şube müdürlüğü ve daire başkanlığı görevlerini başarıyla ifa ettiği, Kurumun teşkilat yapısının değiştirilmesi sonrası yeniden daire başkanı olarak atanması gerekirken araştırmacı kadrosuna atandığı, atandığı kadronun daire başkanı kadrosuna denk olmadığı, görevden alınmasını gerektirecek herhangi bir disiplinsizliğinin veya başarısızlığının bulunmadığı, atama işleminin eski tarihli düzenlenmiş olmasının atama yapma usulüne aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN CEVABI

Davalı idare tarafından; 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile hizmet birimlerinin yeniden teşekkül ettirildiği ve davacının görevinin başka bir işleme gerek kalmaksızın sona erdiği, davacının görevinden alınmasına ve yerine başka bir personelin atanmasına ilişkin idari işlemin mevcut bulunmadığı, kurum teşkilatı ve daire başkanlıklarının görev alanları yeniden düzenlendiğinden, bunlara atanacak daire başkanlarına ilişkin niteliklerin farklılık arz edebildiği, yeni kurulan daire başkanlıklarına atamaların kariyer ve liyakat ilkeleri çerçevesinde, atamaya yetkili amirlerin takdiri ile gerçekleştirildiği, 657 sayılı Kanun ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleri çerçevesinde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı yolunda cevap verilmiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (mülga) ... kadrosunda görev yapan davacı tarafından, aynı Kurumun Teftiş Kurulu Başkanlığı emrine araştırmacı olarak atanmasına ilişkin ... günlü, ... sayılı işlemin iptali ile işlem sebebiyle yoksun kaldığı parasal haklarının, işlem tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte kendisine ödenmesine, özlük haklarının iadesine karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 104. maddesinin 9. fıkrasında, Cumhurbaşkanının üst kademe kamu yöneticilerini atayacağı, görevlerine son vereceği; aynı maddenin 17. fıkrasında, Cumhurbaşkanının, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği, Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümsüz hale geleceği; 123. maddesinin 3. fıkrasında, kamu tüzelkişiliklerinin kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı; 148. maddesinin 1. fıkrasında, Anayasa Mahkemesinin, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa'ya şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetleyeceği hüküm altına alınmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 76. maddesinde, kurumların, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68. maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst veya kurum içinde aynı veya başka yerdeki diğer kadrolara naklen atayabilecekleri hükme bağlanmıştır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 37. maddesinde, "Mülga ek 18 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Ek göstergeleri 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak” ibaresi ile “ek göstergesi 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak” ibaresi “Ek göstergeleri bakanlık bölge müdürü (dâhil) ila bakanlık genel müdürü dengi (hariç) arasında” şeklinde, aynı fıkranın (ç) bendinde yer alan “Ek göstergesi 3600’den daha düşük” ibaresi ise “Ek göstergesi bakanlık bölge müdüründen daha düşük” şeklinde uygulanmak suretiyle.

22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu ile 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu hariç olmak üzere, tabi oldukları personel kanununa bakılmaksızın Cumhurbaşkanlığı Merkez Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar, bakanlıklar ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı ile 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunda,

mülga ek 18 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde belirtilen yönetici kadroları ile bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının il müdürü kadrolarından ek 35 inci madde kapsamına girmeyen kadrolarda bulunup görevden alınan veya görevleri sona erenler hakkında mülga ek 18 inci madde hükümleri uygulanır." düzenlemesi, (mülga) Ek 18. maddesinde ise.

"22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu ile 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanunu hariç olmak üzere, tabi oldukları personel kanununa bakılmaksızın Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlar ile başkan ve üyeleri hariç olmak üzere 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunda;

(...)

c) Ek göstergeleri 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak tespit edilen yönetici kadro veya pozisyonlarında bulunanlar görevden alındıklarında veya görev süreleri sona erdiğinde;

1) Daha önce 657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin “Ortak Hükümler” bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendinde sayılan merkez teşkilatına ait kadrolar ile mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri ve yeterlilikleri aynı veya benzer nitelik arz eden merkez teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda bulunanlar daha önceki bu kadro veya pozisyonlarına,

2) Daha önce (1) numaralı alt bentte belirtilen kadrolarda bulunmayanlardan ek göstergesi 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak tespit edilen yönetici kadro veya pozisyonlarında toplam en az üç yıl görev yapmış olanlar ilgili kuruma ait (1) numaralı alt bentte yer alan kadro veya pozisyonlardan kurumlarınca tespit edilmiş olan kadro veya pozisyonlarına,

3) (2) numaralı alt bentte belirtilenlerden üç yıldan az görev yapmış olanlar, bu maddeye göre ihdas edilmiş sayılan merkez veya taşra teşkilatına ait araştırmacı kadro veya pozisyonlarına, ...

atanırlar." kuralları öngörülmüştür.

11/11/2022 günlü, 31980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 2. maddesinde, "4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 123 üncü maddesinin birinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

"(1) Genel Müdürlüğün merkez teşkilatı aşağıdaki hizmet birimlerinden oluşur:

a) Etüt, Planlama ve Tahsisler Dairesi Başkanlığı.

b) Sulama Dairesi Başkanlığı.

c) Barajlar ve Hidroelektrik Santrallar Dairesi Başkanlığı.

ç) İçmesuyu ve Atıksu Dairesi Başkanlığı.

d) Taşkın Kontrol Dairesi Başkanlığı.

e) Emlak ve Kamulaştırma Dairesi Başkanlığı.

f) Jeoteknik Hizmetler Dairesi Başkanlığı.

g) Yeraltısuları Dairesi Başkanlığı.

ğ) Makina, İmalat ve Donatım Dairesi Başkanlığı.

h) Teknik Araştırma ve Kalite Kontrol Dairesi Başkanlığı.

ı) İşletme ve Bakım Dairesi Başkanlığı.

i) Yenilenebilir Enerji Dairesi Başkanlığı.

j) Bilgi Teknolojileri Dairesi Başkanlığı.

k) Arazi Toplulaştırma ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Dairesi Başkanlığı.

l) Arazi Toplulaştırması Etüt ve Projelendirme Dairesi Başkanlığı.

m) Değerlendirme ve Destekleme Dairesi Başkanlığı.

n) Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, o) Personel Dairesi Başkanlığı.

ö) Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı,

p) Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı,

r) Teftiş Kurulu Başkanlığı.

s) Hukuk Müşavirliği." düzenlemesine; Geçici 1. maddesinde, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Proje ve İnşaat Dairesi Başkanı, İçmesuyu Dairesi Başkanı, Jeoteknik Hizmetler ve Yeraltısuları Dairesi Başkanı, Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanı, Teknoloji Dairesi Başkanı kadrolarında bulunanların görevleri başkaca bir işleme gerek kalmaksızın sona erer." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Uyuşmazlığın çözümü için, davacının daire başkanlığı görevinin sona erdirilmesine yönelik bir idari işlemin var olup olmadığı hususunun tartışılması gerekmektedir.

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kaynağını Anayasa'dan alan bir yetki ile çıkarıldığından ve sınırları yasal bir çerçeve ile belirlenmesi gerekmediğinden, bir başka deyişle Anayasa ile belirlenen alanlarda doğrudan doğruya düzenleme yapabildiğinden ilk-el (asli) düzenleme yetkisi içermektedir. Buna göre, ilk-el (asli) düzenleme yetkisine sahip Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi olduğu açıktır.

Anayasa'nın 153/2. maddesinin, "Anayasa Mahkemesi bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez." düzenlemesi ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma faaliyeti "kanun koyuculuk" kavramı içinde değerlendirmiştir. (EREN Abdurrahman, Anayasa Hukuku Dersleri, 2023, Ankara, s.925)

İşlevsel yönden yasama işlemi olan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini uygulama görevi ise yürütme ve idareye aittir.

Yürütme ve idare, yasama işlemleri ile emredilen hususları, “bağlı”, “türevsel” ve “tamamlayıcı” nitelikte düzenlemeler veya işlemler vasıtasıyla uygulamak zorundadır. Bu nedenle, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, ilgili kişi ya da konularla ilgili olarak koymuş oldukları kuralların uygulanabilmesi için yürütme ve idare tarafından harekete geçilmesi zaruridir. Bu husus, kuvvetler ayrılığı ilkesinin doğal sonucudur.

Yukarıda yapılan açıklamalar dikkate alındığında, 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 1. maddesinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Proje ve İnşaat Dairesi Başkanı, İçmesuyu Dairesi Başkanı, Jeoteknik Hizmetler ve Yeraltısuları Dairesi Başkanı, Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanı, Teknoloji Dairesi Başkanı kadrolarında bulunanların görevlerinin başkaca bir işleme gerek kalmaksızın sona ereceği belirtilmiş ise de, söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmünün icrası için yürütme ve idare tarafından gerekli işlemlerin yapılması zorunludur.

Bu durumda; davacının daire başkanlığı görevinin, 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 1. maddesinin icrası amacıyla sona erdirildiği, söz konusu uygulamanın, davalı idare tarafından fiili olarak yerine getirilen bir “icrai işlem” olduğu ve uyuşmazlığın çözümü için işin esasının incelenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Memurların görevlerinin ve görev yerlerinin değiştirilmesi hususunda idarenin takdir yetkisi bulunduğu açık ise de Danıştayın yerleşik içtihatlarında da belirtildiği üzere, bu yetki mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlıdır. Takdir yetkisine istinaden tesis edilen idari işlemlerin de muhakkak surette gerçek ve hukuken geçerli sebeplere dayanması gerekmektedir.

Atama işlemi, kamu hizmetinin rasyonel ve verimli bir biçimde görülmesi için tesis edilmesi gereken bir tasarruf olduğundan, bunun, hizmetin en iyi şekilde yerine getirilmesi ve kamu görevlisinin en yararlı olabileceği yer ve görevde çalıştırılması maksatlarıyla yapılması, nihayet kamu yararının sağlanması amacına dayalı bulunması gerekmektedir.

Dava dosyasının incelenmesinden; davalı idarede 28/09/1992 tarihinde mühendis olarak göreve başlayan davacının.

17/02/2012 - 31/12/2020 tarihleri arasında bölge müdür yardımcısı olarak görev yaptıktan sonra atandığı (mülga) Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanı kadrosunda 11/10/2022 tarihine kadar görev ifa ettiği, kurum teşkilat yapısının 110 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değiştirilmesi üzerine kurulan Yenilenebilir Enerji Dairesi Başkanı olarak görevlendirilmesi nedeniyle bu görevi de Etüt Planlama ve Tahsisler Dairesi Başkanlığında 09/01/2012 tarihinden itibaren mühendis olarak görev yapan M.D. isimli şahsın anılan kadroya 16/12/2022 tarihinde asaleten atanana kadar sürdürdüğü,

anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kurulan diğer dört yeni daire başkanlığına da asaleten atama yapılıncaya kadar kapatılan dairelerin başkanlarının görevlendirildiği, diğer dört daire başkanlığına görevlendirilen personelin daire başkanı olarak asaleten atanmış olmasına karşın, sadece davacının araştırmacı kadrosuna atandığı, (mülga) Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığı ile yeni kurulan Yenilenebilir Enerji Dairesi Başkanlığı görev alanlarında kapsamlı bir değişiklik yapılmadığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlık konusu olayda, davalı idare tarafından davacının görevinde başarısız olduğu ya da görevini gereği gibi yerine getirmediği yolunda yapılmış herhangi bir tespitte bulunulmaksızın, sırf takdir yetkisinin bulunduğundan bahisle tesis edilen ve takdir yetkisinin objektif kıstaslara ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılmadığı sonucuna ulaşılan dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında da hukuki isabet görülmemiştir.

(X) KARŞI OY

Davacının temyiz isteminin reddi ile ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... günlü, E:..., K:... sayılı, hukuka ve usule uygun temyize konu kararın onanması gerektiği oyu ile Daire kararına katılmıyorum.