Danıştay 5. Daire E.1996/2070 K.1997/419

2- Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı

Davanın Özeti: Davacı, ...'a atanmak için yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin son fıkrasının iptalini ve aynı Yönetmeliğin 16. maddesinin (b) bendinde yeralan "yılda 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri" ifadesindeki yanlışlığın düzeltilerek 90 günü geçen geçici görev sürelerinin tamamınınçalışılan yerde geçmiş sayılması gerektiğine karar verilmesini istemektedir.

Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: İlgili Yönetmeliğin 16/b. maddesi uyarınca davacının, yılda toplam (90) güne kadar olan geçici görev sürelerinin, geçici görevli bulunduğu 2. Bölge olan ... Gümrükleri Başmüdürlüğü bağlantısı olan ... Gümrük Müdürlüğünden, kalan kısmının ise adıgeçenin asli görev yeri olan ve 1. Bölgede bulunan ... Gümrükleri Başmüdürlüğünden sayılması gerektiği, geçici maddenin, geçici görevlendirmeleri kapsamadığı, Yönetmeliğe uygun olarak tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı; belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği yolundadır.

Danıştay Tetkik Hakimi : ...

Düşüncesi: Davanın konusu, davacının ...'a atanmakiçin yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin ve ilgili Yönetmeliğin 16. maddesinin son fıkrasının iptali ile anılan maddenin (b) bendindeki yanlışlığın düzeltilerek, 90 günü geçen geçici görev sürelerinin tamamının çalışılan yerde geçmiş sayılması gerektiğine karar verilmesi istemi olmakla beraber bu istemin,16. maddenin (b) bendinin de iptali istemini kapsadığı açıktır.

Anılan bentte, diğer bentlerin aksine geçici görevlendirmelerde yılda (90) günle sınırlama getirilmesi, (90) günü aşan geçici görevlendirme sürelerinin, fiilen görevin yapıldığı yerde değil de ilgilinin kadrosunun bulunduğu yerde geçmiş olarak değerlendirilmesi hukuka aykırı olup bu nedenle anılan bendin iptaline, 16. maddenin son fıkrasına ilişkin iptal isteminin ise reddine; davacının yaptığı başvurunun, verilecek iptal kararı ile Yönetmeliğin diğer maddelerine göredeğerlendirilmesi gerekeceğinden, 16/b. maddesi uyarınca reddine ilişkin işlemin de iptaline hükmedilmesi gerektiği düşünülmüştür.

Danıştay Savcısı : ...

Düşüncesi: Gümrük muayene memuru olan davacı, ikinci bölgedeki hizmet süresini doldurması nedeniyle, birinci bölgedeki ... iline atamasının yapılması yolundaki talebinin reddine ilişkin işlemle, bu işlemin dayanağı olan Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına ilişkin Yönetmeliğin 16 ncı maddesinin son fıkrasının iptalini, aynı maddenin (b) bendinde yer alan "yılda 90 günü geçmeyen görev süreleri" ifadesindeki yanlışlığın düzeltilerek, 90 günü geçen geçici görev sürelerinin tamamının çalışılan yerde geçmiş sayılması gerektiğine karar verilmesini istemektedir.

30.6.1995 günlü Resmi Gazetede yayımlanan Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yerdeğiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin "Bölge hizmetinden sayılacak süreler" başlıklı 16 ncı maddesinin (b) bendinde "yıldatoplam 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri" ibaresine yer verilmiş, son fıkrasında ise;"(a) bendi dışındaki diğer bentlerde belirtilen sürelerin, bu sürelerin geçirildiği yerin bölge hizmetinden sayılacağı" hükme bağlanmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununda yer verilmemiş olan kurum içi geçici görevlendirme müessesesi; kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda ve ihtiyaç sebebiyle, kısa süreli ve belirli bir göreve yönelik olması koşulu ile

Yargısal içtihatlarla kabul edilmiştir.

Dava konusu edilen yönetmeliğin 16 ncı maddesi hükmünde de; geçici görevlendirmenin kısa süreli olma niteliği ve bunun sonucu olarak yılda toplam 90 günü aşmaması gerektiği dikkate alınmış, belirtilen süreyi aşan görevlendirmelerde ise geçicilik niteliğinin ortadan kalkacağı ve bu durumda personele olan ihtiyacın 657 sayılı yasada öngörülen diğer usullerle giderilmesi amaçlanmış bulunduğundan, anılan düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.

İşlemin iptali istemine gelince; davacının 1.7.1980 tarihinde 1.Bölge ... Gümrük Başmüdürlüğü emrine atanmasından sonra, 19.9.1980 tarihinde 2.Bölge içerisinde yer alan ... Gümrük Müdürlüğü Muayene Memurluğunda geçici olarak görevlendirildiği ve 23.11.1987 tarihine kadar bu görevini sürdürdüğü anlaşılmaktadır. 7 yıl 2 ay süren görevlendirmeyi geçicilik niteliği ile bağdaştırmak mümkün görülmediğinden, davacının ... Gümrük Müdürlüğü muayene memurluğunda görevlendirilmesine ilişkin işlemin, fiili durum karşısında naklen atama olarak kabul edilmesi ve bu yerde geçen sürenin 2 nci bölgede geçmiş sayılarak, idarece değerlendirme yapılması gerekirken aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın yönetmelik hükmünün iptali istemiyle açılan kısmının reddine, işleme yönelik kısmının ise iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince duruşma için önceden belli edilen 26.2.1997 günü davacı ile davalı idarelerden Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri ...'ın, Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığını temsilen Hukuk Müşaviri ...'nun geldiği görülerek Danıştay Savcısı ... hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının da düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü:

Davacı, ...'a atanmak için yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemile bu işlemin dayanağı olan Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin son fıkrasının. 1.7.1980 tarihinde 1.Bölge olan ... Gümrükleri Başmüdürlüğü emrine atandığını, 19.9.1980 tarihinde geçici görevle anılan Başmüdürlüğe bağlı ...

Gümrük Müürlüğünde görevlendirildiğini, bu arada, hiç ara vermeden ve geçici görev gündeliği almaksızın (7) yıl, (3) ay aralıksız geçici olarak görev yaptığını, ... Gümrükleri Başmüdürlüğünün kurulması üzerine ... Gümrük Müdürlüğünün bu Başmüdürlüğe bağlandığını, ... Başmüdürlüğü ve bağlantılarının 2. Bölge olması nedeniyle, ... Gümrük Müdürlüğündeki geçici görev süresinin, ilgili Yönetmeliğin geçici maddesi uyarınca 2. bölge hizmetinden sayılması gerektiğini,

2. Bölgedeki süresini doldurduğu için 21.5.1996 tarihinde ikametgahının bulunduğu ...'a atanmak istediğini, oysa İdarece, ilgili Yönetmeliğin 16/b maddesi uyarınca geçici hizmet süresinin (5) yıl, (5) ay, (27) günlük kısmının

1. Bölge hizmetinden sayıldığını ve bunun hukuka ve eşitlik ilkesine aykırı olduğunu, geçici görev süresinin tamamının hizmetin geçtiği 2. Bölge hizmetinden sayılması gerektiğini ileri sürerek iptalini ve aynı maddenin (b) bendindeki "yılda 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri" ifadesindeki yanlışlığın düzeltilerek (90) günü geçen geçici görev sürelerinin tamamının, çalışılan yerde geçmiş sayılması gerektiğine hükmedilmesini istemektedir.

Davanın konusu, yukarıda belirtilen biçimde olmakla beraber uyuşmazlığın sözkonusu Yönetmeliğin 16. maddesinin (b) bendinin iptali istemini de kapsadığı açıktır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 2670 sayılı Yasa ile değişik 72. maddesinin son fıkrasında yer alan "Devlet Memurlarının nüfusa kayıtlı oldukları yer, tahsil yeri ve ikametgahı gibi hususlar dikkate alınarak atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile kurumların özellik arzeden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir" hükmü uyarınca Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik 25.6.1983 günlü,

18089 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Daha sonra 243 sayılı KHK. ile 657 sayılı Yasanın 72. maddesinin son fıkrası"Memurların Atanamayacakları ve bu yerlerdeki görevleri ile kurumların özellik arzeden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir.

Kurumlar atamaya tabi olacak personeli için bu yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama planı hazırlar" şeklinde değiştirilmiş ve yapılan bu değişiklikte fıkranın ilk şeklinde yönetmelikle düzenleneceği belirlenmiş olan alan aynen korunmuş;

eski metinde yönetmeliğin Bakanlar Kurulunca çıkarılacağı açıklanmış iken değişik metinde buyolda bir hükme yer verilmeyerek yönetmeliğin Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanması ve kurumların atamaya tabi olacak personeli için genel yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama planı hazırlamaları öngörülmüştür.

Anayasanın 124. maddesi Bakanlıklara kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelik çıkarma yetkisi vermiş olduğuna göre, davalı Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığının bağlı olduğu Devlet Bakanlığının 657 sayılı Yasanın 72.maddesinin son fıkrası hükmünde öngörülen personel ve atama planı yerine, Anayasadan aldığı bu yetkiye dayanarak aynı alanı yönetmelikle düzenleyebileceği tartışmasızdır. Ancak Anayasanın 124. maddesi ve 657 sayılı Yasanın 72.maddesinin belirtilen fıkrası hükmü karşısında bu düzenlemenin genel yönetmelik esaslarına uygun olması ve yürürlüğünden önce Devlet Personel Başkanlığı görüşünün alınması gerekmektedir. Yönetmelikte bu yönden yasaya aykırılık sözkonusu değildir.

30.6.1995 günlü, 22329 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin "Bölge Hizmetinden Sayılacak Süreler" başlıklı 16. maddesinde "Aşağıda gösterilen; a) yıllık, mazeret ve sağlık izinlerinin tamamı; b) yılda toplam 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri, c) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 86 ncı maddesi uyarınca bir görevin vekalet ile ya da aynı Kanunun ek (2) nci maddesine göre geçici görev süreli görevlendirme ile yürütülmesi halinde bu sürelerin tamamı;

d) görevden uzaklaştırılan ve görevleri ile ilgili olsunveya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurların 657sayılı Devlet Memurları Kanununun 143. maddesinde sayılan durumların gerçekleşmesi halinde bu sürelerin tamamı; e)hizmetiçi eğitimde başarılı geçen sürelerin tamamı, f) hizmetin gereği olarak TODAİE ve Yabancı Diller Eğitim Merkezinde başarılı geçen sürelerin tamamı (a) (her ne kadar sehven fıkradenmişse de) bendinde belirtilen süreler, memurun görev yaptığı bölge hizmetinden, diğer fıkralarda belirtilen süreler ise, bu sürelerin geçirildiği yerin bölge hizmetinden sayılır." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan maddenin yazım şekline göre yılda toplam 90 günü geçmeyen geçici görev sürelerinin, geçici görevle bulunulan yerde; yılda toplam 90 günü geçen geçici görev sürelerinin ise ilgilinin kadrosunun bulunduğu yerde geçmiş sayılacağı açıktır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, aynı kurum içinde geçici görevlendirme konusu düzenlenmemiş olmakla birlikte, bir kamu kurumunun, görev alanı içinde yer alan bir hizmeti yürütmek amacı ile, o hizmetle ilgili konuda uzmanlaşmış kamu görevlilerini, kadroları üzerinde kalmak üzere belli bir süreile görevlendirmesi mümkün bulunmakta olup, geçici görevlendirmenin ilgilinin kadro görevinden fiilen uzaklaştırması niteliğinde olmaması gerekmektedir. Diğer bir deyişle geçici görevlendirmenin belli süreli ve bir hizmetin geçici olarak yürütülmesi amacına yönelik olması gerekirken, uygulamada davacıda olduğu gibi sürekli bir nitelik kazandığı ve geçici görevlendirme ile hedeflenen amacın dışına çıkıldığı görülmektedir.

İlgili Yönetmeliğin 16. maddesinin b bendinde, aynı maddenin a, c, d, e, f bentlerindekinin aksine (90) günle sınırlandırma getirilmesinin keyfi uygulamalara yol açabileceği tartışmasızdır.

Örnek vermek gerekirse 5. Bölgede yer alan ... İline atanan bir kişinin geçici görevle uzun bir süre 1. Bölge olan ...'da görevlendirilmesi halinde fiilen ...'da çalışarak 5. bölge hizmetini tamamlaması mümkün olduğu gibi, bunun tam tersi olarak ...'a atanan bir kişinin ...'de uzun bir süre görevlendirilmesi halinde bu kişinin fiilen ...'de görev yaparken 1. Bölge hizmetini tamamlayıp daha sonra asaleten ...'ye atanabilmesi de mümkün olabilecektir.

Bu durumda İdarenin yetkilerini hukuka uygun olarak kullanması açısından adıgeçen Yönetmeliğin 16. maddesinin (b) bendi ile getirilen ve geçici görevlendirmenin amacı ile bağdaşmayan sınırlamada hukuka uyarlık görülmemiştir.

Öte yandan, hukuka aykırı görülerek iptal edilen 16. maddenin (b) bendi yerine İdarenin yeni bir düzenleme yapacağı tabi olup, istikrar kazanmış yargısal içtihatlara göre iptal kararları, dava konusu işlemi tesis edildiği tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kaldırarak sözkonusu işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayacak nitelikte kararlar olduğundan ve davacının ...'a atanmak için yaptığı başvurunun, bu iptal hükmü ve Yönetmeliğin diğer maddelerine göre değerlendirilmesi gerektiğinden, sözkonusu başvurunun sadece 16. maddenin (b) bendine dayanılarak reddedilmesinde de hukuki isabet bulunmamıştır.

Gümrük Müsteşarlığı Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin iptali istenen son fıkrası bölge hizmetinden sayılıp sayılmayacak süreleri belirlemekte olup, hizmet bölgeleri arasındaki geçişlerin adil ve dengeli bir sistem içinde yapılması amacıyla getirildiğinden, bu fıkranın iptali için davacı tarafından öne sürülen iddialar ise yerinde bulunmamaktadır.