Danıştay 6. Daire E.2018/6686 K.2022/4309

Dava konusu istem: Ankara İli, Çankaya İlçesi, …Mahallesi, …ada …parsel sayılı taşınmazın sosyal kültürel tesis alanı olan kullanımın özel sosyal kültürel tesis alanına çevrilmesine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile Çankaya Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararı ile kabul edilen, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin "özel" ibaresine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; hizmetin sunucusunun özel sektör olması veya hizmet sunulan yerin özel şahıs mülkiyetinde olmasının önemli olmadığı, asıl önemli olanın bu hizmetlerin ifa edilmesi olduğu, her ne kadar dava dilekçesinde, kamusal alanların ve hizmetlerin tamamen özel sektöre bırakıldığı, idarenin kamulaştırma yükünden kurtulmak için plan değişikliği yaptığı ileri sürülmekte ise de, günümüz ihtiyaçları ve koşulları gereği kamunun sunması gereken hizmetlerin, özel sektör tarafından da karşılanmakta olduğu,

planlarda standartların altında asgari alanların ayrılmaması gerektiği, özel sektör tarafından altyapı sunumunun kamusal denetime tabi şekilde gerçekleştirileceği, dava konusu plan değişikliğinin donatı dengesini değiştirmediği sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Kamulaştırma yükümlülüğünden kaçınmak amacıyla yapılan plan değişikliğinin mevzuatın aradığı bilimsel ve teknik gerekçeden yoksun olduğu, sosyal kültürel tesis alanı fonksiyonunun niteliği gereği halkın ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik kamu yararı amacıyla işletilen tesislerin yer alabileceği bir işlev türü olduğu,

bu tür alanların özel olarak işletilmesi halinde kamu yararının ortadan kalkacağı ve tamamen ticari amaca yöneleceği, taşınmazda başlangıçta 143 hissedar bulunmakta iken mevcut durumda bu sayının intikaller nedeniyle daha da arttığı, taşınmazın kamu ortaklık payı (KOP) hisselendirmeleri ile oluşturulması ve küçük paylar halinde çok sayıda hissedarının olması nedeniyle plan kararının uygulanmasının mümkün olmadığı, yaklaşık 25 yıldır kamulaştırılmayarak mülkiyet hakkı kısıtlanan taşınmazda, plan değişikliği ile yeni mülkiyet problemlerinin oluşmasına sebebiyet verildiği,

özellikle yapı ruhsatı gibi uygulama işlemlerinin yapılabilmesi için tüm maliklerin birlikte muvafakat vermesi gerektiği, buna imkan bulunmadığından alanda amacına uygun bir tesisin hayata geçirilemeyeceği, bu şekilde atıl plan kararı oluşturularak, bölgedeki donatı standardının düşürüldüğü, davacının hissesinin kamulaştırılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işleme karşı açılan davada İdare Mahkemesinin iptal gerekçesi doğrultusunda kamulaştırma yapılması gerekirken, yargı kararını etkisiz hale getirmek amacıyla plan değişikliğinin yapıldığı,

dava konusu işlemin 2577 sayılı Kanunun 28. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Bölgede onaylı ilk plan olan 04.12.1992 tarihli 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planında "sosyal kültürel tesis alanı" kullanımında kalan ve bu doğrultuda Çankaya Belediye Encümeninin …tarih ve …sayılı kararı ile alanda yapılan parselasyon sonucunda, düzenlemeye giren taşınmazlardan hisseleri oranında pay verilmek suretiyle kamu ortaklık payı (KOP) parseli olarak oluşturulan toplam 6.449 m2 büyüklüğündeki taşınmazda muhtelif paylarla çok sayıda özel şahıs hissedar durumda bulunmaktadır.

Alana ilişkin 17.09.2004 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri ile taşınmazın sosyal kültürel tesis alanı işlevi korunmuş, yapılaşma koşulları "E:0.50, hmaks:9.50 metre" olarak belirlenmiştir.

Taşınmazın hissedarları tarafından, hisselerinin kamulaştırılması istemiyle davalı idarelere yapılan başvurular ve açılan kamulaştırmasız el atma davaları nedeniyle taşınmazın yapılaşma koşullarının korunarak işlevinin "özel sosyal kültürel tesis alanına" çevrilmesine ilişkin dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararıyla onaylanmış, aynı doğrultuda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği Çankaya Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararı ile kabul edilerek, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararı ile onaylanmıştır.

Bunun üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, nazım imar planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının;

genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise;

tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.

Aynı Kanun'un 6.maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından bölge planları ve imar planları olarak iki ana kategoriye ayrılmış, imar planları da uygulamaya esas olan uygulama imar planları ve bu planın hazırlanmasındaki temel hedefleri, ilkeleri ve arazi kullanım kararlarını belirleyen nazım imar planları olarak sınıflandırılmıştır. Anılan Yasanın 8. maddesinde ise alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiştir.

Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde kültürel tesis alanı, toplumun kültürel faaliyetlerine yönelik hizmet vermek üzere kütüphane, halk eğitim merkezi, sergi salonu, sanat galerisi, müze, konser, konferans, kongre salonları, sinema, tiyatro ve opera gibi fonksiyonların yer aldığı kamu veya özel mülkiyetteki alanlar şeklinde, aynı fıkranın (j) bendinde sosyal tesis alanı, sosyal yaşamın niteliğini ve düzeyini artırmak amacı ile toplumun faydalanacağı kreş, kurs, yurt, çocuk yuvası, yetiştirme yurdu, yaşlı ve engelli bakımevi, rehabilitasyon merkezi, toplum merkezi, şefkat evleri gibi fonksiyonlarda hizmet vermek üzere ayrılan kamu veya özel mülkiyetteki alanlar şeklinde tanımlanmıştır.

Aynı Yönetmeliğin "Farklı Nüfus Gruplarında Asgari Sosyal ve Teknik Altyapı Alanlarına İlişkin Asgari Alan Büyüklükleri Tablosu" başlıklı Ek-2 Tablosunun açıklamalar kısmının 8. maddesinde, "İmar planlarında ayrılmış bulunan ve kamu niteliği taşıyan kreş+anaokulu, ilköğretim, ortaöğretim, sağlık tesisi, kültürel tesis, sosyal tesis alanları imar planı değişikliği yapılmak suretiyle bu kullanımların başına "ÖZEL" ibaresi getirilmek, kamu ve özel altyapı oranları ilgili yatırımcı Bakanlık veya kamu kuruluşunca belirlenmek kaydıyla, bu tabloda belirtilen kişi başına asgari standart değerinin içinde yer alır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Uyuşmazlık konusu taşınmazın 1992 yılı onaylı imar planlarından bu yana sosyal ve kültürel tesis alanı kullanımına ayrıldığı, bu doğrultuda 1995 yılında alanda yapılan parselasyon sonucunda kamu ortaklık payı hisselendirmeleri ile oluşturulan taşınmazdaki özel şahıs hisselerinin uzun yıllardır kamulaştırılmadığından ve bu şekilde mülkiyet hakkının kısıtlandığından bahisle davalı idarelere karşı kamulaştırmasız el atma davaları açılması üzerine, hissedarları tarafından taşınmazda yatırım yapılmasını teminen dava konusu imar planı değişikliklerinin onaylandığı ve sosyal kültürel tesis alanı işlevinin başına "özel" ibaresi getirildiği görülmektedir.

Yasal tanımları gereğince sosyal ve kültürel tesis alanlarının, münhasıran kamu mülkiyetinde yer alan alanlara değil, özel şahıs mülkiyetindeki alanlara da getirilebilecek bir işlev türü olduğuna kuşku bulunmamakla birlikte, somut uyuşmazlıkta taşınmazın, parselasyon işlemi sonucunda kamu ortaklık payı hisselendirmeleri ile oluşturulduğu ve muhtelif paylarla çok sayıda özel şahsın taşınmazda hissedar olduğu dikkate alındığında, uyuşmazlığın sadece anılan yasal tanımlara dayanılarak çözümlenmesine imkan bulunmamaktadır.

İmar planları ile amaçlanan sağlıklı çevre oluşturma, bölge halkının sosyal ve kültürel gereksinimlerini karşılama ve yaşam kalitesini artırma hedefine ulaşılabilmesi için plan kararlarının uygulanabilir olması gerektiği açıktır.

Bu doğrultuda, dava konusu imar planı değişiklikleri ile taşınmazdaki donatının niteliği ve barındırdığı fonksiyonlar yönünden bir değişiklik yapılmamışsa da, taşınmazın KOP parseli olması ve küçük paylar halinde çok sayıda hissedarının bulunması, ruhsat, izin gibi işlemlerin tüm hissedarların muvafakatine bağlı olması karşısında, çok sayıda hissedarın tamamının birleşerek kamusal kullanımı gerçekleştirmesinin çok güç olduğu sonucuna varılmaktadır. Bu durumda, planın uygulanabilirliğini azaltan, söz konusu kamusal kullanımın atıl işlev haline gelerek plan kurgusunun ve donatı dengesinin bozulmasına sebebiyet verilebileceği anlaşılan dava konusu imar planı değişikliklerinde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Kaldı ki, uyuşmazlık konusu taşınmazın, imar planında kamu hizmet alanına ayrılan ve herhangi bir imar uygulamasına dahil edilmeyerek hukuken kısıtlı halde bırakılan kadastro parseli olmadığı, alanda yapılan parselasyon sonucunda, düzenlemeye giren parsellerden büyüklükleri oranında hisselendirme yapılması, bu şekilde planda öngörülen kamu tesis alanına sonradan kamulaştırılmak üzere eşit ve dengeli şekilde paylı katılımın sağlanması suretiyle oluşturulduğu göz önünde bulundurulduğunda, bu alanların oluşturulma şekli ve amacı itibariyle kamu eline geçmesi gerektiği de açıktır.

Öte yandan, imar planlarının, planlama alanına ilişkin ilgili kurumlardan toplanan veriler doğrultusunda bilimsel tekniklere dayalı araştırma, inceleme, analiz ve sentez çalışmaları sonucunda hazırlanması, öngörülen nüfus ve yapı yoğunluğu ile işlevlerin dağılımına göre sosyal donatı, teknik altyapı ve kamu hizmet alanlarının büyüklüğünün, konumunun, kent, mahalle ve semt ölçeğine göre hizmet etki alanlarının ve kamu ile özel sektör dağılım oranlarının belirlenmesi gerekmektedir.

Planlanan alanda zamanla ortaya çıkan koşulların zorunlu kılması halinde imar planlarının yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilebileceği tabii olmakla birlikte, bu değişikliğin plan yapımındaki usullere tabi olduğuna, plan ana kararlarını, bütünlüğünü ve sürekliliğini bozucu nitelikte değişiklikler yapılamayacağına kuşku bulunmamaktadır.

Bu doğrultuda, kamu tarafından karşılanmak üzere tasarlanan bir hizmet alanının, özel kullanıma çevrilmesine ilişkin imar planı değişiklikleri yapılırken, söz konusu işlevin planlama alanı genelindeki dağılımı ile kamu ve özel sektör oranlarının ilgili kurum görüşlerine, veri ve analiz çalışmalarına dayalı şekilde araştırılması, bu araştırma sonuçlarının bütüncül yaklaşımla değerlendirilmesi suretiyle plan kararları üretilmesi gerekmekte olup, sırf idareleri kamulaştırma yükümlülüğünden kurtarmak amacıyla, herhangi bir inceleme, araştırma ve analize dayanmaksızın, parçacıl yaklaşımla planlama yapılması imar mevzuatı ve planlama teknikleri ile bağdaşmamaktadır.

Nitekim, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin yukarıda yer verilen düzenlemeleri uyarınca, başlangıçta kamusal nitelikte planlanan, sonrasında yapılan değişiklikle özel kullanıma çevrilen sosyal ve kültürel tesis alanının kişi başına asgari standart değerinin içinde sayılması, kamu ve özel altyapı oranlarının ilgili yatırımcı Bakanlık veya kamu kuruluşunca belirlenmesi koşuluna bağlanmıştır.

Uyuşmazlıkta, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin onaylandığı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararında, plan değişikliğinin gerekçesine ilişkin olarak bilimsel ve teknik veriye dayalı herhangi bir açıklamaya yer verilmediği, sadece taşınmazın hissedarları tarafından açılan kamulaştırmasız el atma davaları nedeniyle plan değişikliğinin yapıldığının belirtildiği,

dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin de üst ölçekli planla uyum sağlanması gerektiği gerekçe gösterilerek aynı doğrultuda yapıldığı görüldüğünden, bölge genelinde kamu tarafından karşılanacak sosyal ve kültürel tesis alanı ile özel sektör tarafından yapılacak sosyal ve kültürel tesis alanı miktarının belirlenmesine yönelik herhangi bir inceleme, araştırma ve analize dayanmaksızın yapıldığı anlaşılan dava konusu imar planı değişikliklerinde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.