Danıştay 8. Daire E.2019/2981 K.2021/1115

Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımalarının usul ve esaslarını düzenleyen 24.07.2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgede değişiklik yapılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelgenin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Bakanlığın yetkisinin belediye sınırında kalan alanlara ait taşıma yetkisini kapsamadığı, yetkinin belediyeye ait olup, Bakanlığın Genelge ile yetkisini genişletemeyeceği, kaldı ki; bu konunun Yönetmelik yerine Genelge ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu, kendilerinin ihale sonrasında havalanı-şehir merkezi arasında belediyece yetkilendirilmiş olması sebebiyle imtiyaz haklarına müdahale niteliğinde işlem tesis edildiği, kazanılmış haklarının yok sayıldığı öne sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

23.08.2016 gününde yürürlüğe konulan Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11/c maddesinde yer verilen, ''şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir.

Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.” hükümleri ve 2009/KUGM-23/YOLCU numaralı Genelge'nin uygulanması esnasında yaşanan tecrübe ve Bakanlıkça verilen izinlerle ilgili Mahkemelerce Genelgenin bazı maddelerinin yorumlarının yanlış/farklı yapılarak karar verildiği ve buna bağlı olarak mağduriyetler yaşandığından,

bu konudaki tereddütlerin giderilmesi ve uygulamada yeknesaklığın sağlanması amacı ile 09/KUGM-23/YOLCU ve bu Genelgede değişiklik yapan 2016 KDGM-21 sayılı Genelgenin yayınlandığı, Genelgenin "Ortak ve Diğer hükümler" başlıklı 4 üncü maddesinin (ı) fıkrasının son cümlesinde yer alan; "...bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir.” hükmünün, bu Genelge kapsamında 5 yıl süreyle yetkilendirme yapılır, yetkilendirme yapılan firmanın/firmaların bu süre sonunda gerekli şartları sağlamaları halinde yetki süresi aynı süre

uzatılır ve bu husus sonraki yıllar içinde geçerlidir'' şeklinde değiştirildiği, düzenlemenin üst hukuk normlarına uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu Genelgenin yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; Ankara Şöförler Otomotiv Turizm İnşaat Reklam İletişim Sanayi ve Ticaret A.Ş. tarafından, Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımalarının usul ve esaslarını düzenleyen 24.07.2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. Maddesinin (ı) fıkrasında değişiklik yapılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelgenin iptali istemiyle … Bakanlığına karşı açılmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek;

kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, "4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmüne.

"Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur.

Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.

Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.

Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.

Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.

Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş; 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.

28/8/1996 tarihli 22741 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde.

“Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise.

“Havaalanları yer hizmetleri türleri; a)Temsil, b)Yolcu Trafik, c)Yük Kontrolü ve Haberleşme, d)Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e)Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f)Uçuş Operasyon, g)Ulaşım, h)İkram Servis, i)Gözetim ve Yönetim, j)Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır.

Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş. 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş.

11. maddesinin (c) bendinde ise, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğünün "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelgesinin Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün (a) bendinde.

“Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları;

büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır” hükmü yer almakta olup, 'Ortak ve Diğer Hükümler' başlıklı 4. bölümünün (g) bendi ile 1. maddenin (b), (c), (ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı, (dolayısıyla 1. bölümün (a) bendi uyarınca yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı) düzenlenmiş,

diğer taraftan 4. bölümün (ı) bendinde ise "1 inci maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5 inci maddesinde yer alan hizmetlerden "ulaştırma" hizmeti konusunda 'A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir." hükmüne yer verilmiş iken dava konusu değişiklik ile bu süre 5 yıla çıkartılarak, bu süre sonunda şartların taşınması koşuluyla sürenin aynı şekilde uzatılacağı ve bu hususun sonraki yıllarda da geçerli olacağı düzenlenmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde yer alan ulaşım hizmetinin tali bir niteliği sahip olduğu, nitekim Bakanlıkça ihtiyaç görülmemesi veya izin verilmemesi halinde bazı yer hizmeti kuruluşlarının ulaşım hizmeti sunmadan da faaliyet göstermesinin söz konusu olabildiği, havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yer hizmeti kuruluşu tarafından ulaşım hizmeti sağlanmasının gündeme gelebileceği, böyle bir ihtiyacın bulunması halinde bu hizmeti sunmak isteyen yer hizmeti kuruluşunun zaman ve ücret tarifeleri yönünden keyfi uygulamalara gitmesinin engellenmesi amacıyla muhatabı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğünden izin alması şartının getirildiği sonucuna varılmıştır.

Diğer taraftan yine yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden,büyükşehir sınırları içerisindeki her türlü toplu taşıma hizmetlerini düzenleme ve koordine etme yetkisinin büyüşehir belediyelerine verildiği görülmekte olup bu kapsamda, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesine ilişkin yetkinin de büyükşehir belediyesine ait olduğunu kabul etmek gerekmektedir.

Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun 7. maddesinin son fıkrası ile havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamı dışında bırakılmış ise de; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek toplu taşıma hizmetinin 'havaalanı bünyesinde yer alan bir "tesis" olarak kabulüne ise imkan bulunmamaktadır.

Olayda; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … günlü, …sayılı kararı ile EGO otobüslerinin çalıştığı "442 - Esenboğa-Havaalanı-AŞTİ-Kızılay" hattının işletilmesinin 10 yıl süreyle Ankara Kömür Asfalt Enerji İnş. San. Tic. Ltd. Şti.(BELKO)'ya devredilmesine, Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME)'nin … günlü, … sayılı kararı doğrultusunda da söz konusu hatta taşımacılığın özel statüdeki araçlarla yapılmasına karar verildiği, yapılan ihale sonucunda da işin en yüksek teklifte bulunan davacı Şirkete verilmesine İhale Komisyonunca karar verilmiş ve 12/08/2013 tarihinde şirketle sözleşme imzalanmıştır.

Bu durumda; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek ulaşım hizmetinin; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde tali bir niteliğe sahip olması ve havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesi görev ve yetkisinin (bütün hak ve yükümlülükleri ile birlikte) büyükşehir belediyelerine ait olması karşısında; havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yolcu taşımacılığı yapma hususunda Bakanlığa verilen düzenleme yetkisi kapsamında; karayolu taşımacılığı ile ilgili 2 yıllık yetki süresinin hangi nedenle 5 yıla çıkartıldığının da ortaya konulamadığı açık olup; dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 21.12.2016 tarih ve 2016/KDGM-21 sayılı "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelgenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 24/02/2021 gününde davacı vekili Av. … ve davalı vekili Av. …'ın geldiği görüldükten ve tarafların sav ve savunmaları ile Danıştay Savcısının düşüncesi dinlenip duruşmaya son verildikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı şirket ... Havaalanı/şehir merkezi hattında ihale sonrası belediye tarafından, 115 aylığına 18.07.2013 gününde yolcu taşımacılığı yapmakla yetkilendirilmiştir.

Davalı Bakanlıkça yürürlüğe konulan 24.07.2009 gün ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgede; Konu kısmında; Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 06.07.2006 gününde değişen 11/c maddesinde yer alan, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre il ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşımacılığı hizmetlerinin taleplere göre Bakanlıkça düzenleneceği hükmü uyarınca genelgenin yürürlüğe konulduğu belirtilerek, Genelgede; bu taşımacılığa ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş; 4 (ı) maddesinde de; belediye sınırındaki havalanlarından yapılacak yolcu taşımacılığında belediyenin yanısıra (A) veya (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi firmaların da Bakanlıkça 2 yıl süre ile yetkilendirilebileceği düzenlenmiştir.

Dava konusu 21.12.2016 günlü Genelge ile 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin konu kısmındaki Yönetmelik (11/c) kuralı 23.08.2016 günlü yeni Yönetmelikteki kurala uygun hale getirilerek ''Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 23 Ağustos 2016 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; ''Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir.

Ancak 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9. maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.'' şeklinde değiştirilmiş.

Genelgenin 4 (ı) meddesinde yer alan ''... bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir.'' kuralı ''bu Genelge kapsamında 5 yıl süreyle yetkilendirme yapılır, yetkilendirme yapılan firmanın, firmaların bu süre sonunda gerekli şartları sağlamaları halinde yetki süresi aynı süre uzatılır ve bu husus sonraki yıllar içinde geçerlidir.'' şeklinde değiştirilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

Dava konusu Genelge davalı idare tarafından 17.12.2018 gününde yürürlüğe konulan 2018/16 (KGDM) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış, 04.02.2020, 20.08.2020 ve 29.12.2020 günlü Genelgelerle de bir önceki Genelge yürürlükten kaldırılmış olduğundan davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır. Bu itibarla; davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenleme yürürlükte bulunmadığından, düzenlemenin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.