Danıştay 8. Daire E.2019/2983 K.2022/2060

2- … Genel Müdürlüğü - …

VEKİLLERİ

Av. …, Av. …

DAVANIN KONUSU

17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu Yönetmelik hükmü ile davacı idarenin yetki alanına müdahale edildiği, yer hizmeti olarak ulaşım hizmetinin Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda "havaalanı" olarak belirlenen sınırlarının yönetmelik hükmü ile tüm şehri kapsar şekilde genişletilmesinin hukuka aykırı olduğu, belediye sınırlarında yolcu taşımacılığı konusunda esas yetkili idarenin davacı olduğu; yasada bulunmayan yetkinin yönetmelikte düzenlenmesinin hukuken mümkün olmadığı öne sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMASI

Dava konusu düzenleme ile belediyelerin yetkilerine dokunulmadığı; dava konusu 2017 yılı Yönetmelik değişikliklerinin sadece hava yolu işletmecileri ile kendileri tarafından yetkilendirilen yolcu taşımacılarını ilgilendirip davacıların hukuki durumunu etkilemediği; bazı hava yolu firmalarına ait (B) grubu ruhsatlı yolcu taşımacılarının kendi yolcuları dışındaki yolcuları da şehir merkezine taşıdığı ve bu sebeple diğer yolcu taşıyan firmalarla çekişmeler ve adli vakaların olduğu, bunu önlemek için tek elden havalimanı işletmecisinin kontrolüne bırakıldığı; bu yolla hizmetin denetim ve kontrolünün kolaylaşacağı;

öte yandan diğer düzenlemeler ile de (B) grubu ruhsat sahibi firmaların yolcu taşımacılığı işine son verilerek nizaların engellendiği; söz konusu düzenlemeleri yapmak üzere dayanak yasa hükümlerinin kendilerine yetki tanıdığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; " .... havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. " ve aynı bendin (3) nolu alt bendinde yer alan; "Aynı güzergahta en fazla 1 firma hizmet verir." düzenlemelerinin iptali istenilmektedir.

Belediye sınırları dahilinde toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin belediyelere ait olduğu anlaşılmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'na bırakıldığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisinin kullanılması amacıyla çıkarılan Yönetmelik ile de 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtildiğinden; havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisinin Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'na ait olduğu anlaşılmaktadır.

Bu durumda; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'na verilen havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığından iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin (c) bendi; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, ancak belediyelerce havaalanı-şehir merkezi arasında sunulan taşıma hizmetinin kapsam dışı olduğu... belirtilmekte iken;

dava konusu edilen 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği(SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.

Ancak 10/07/20104 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9. maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı şehir merkezi havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır. ... ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır.

1) Havalimanına sefer yapan kuruluşlar, yolcu mağduriyetine ve hizmet aksamasına yol açmamak için uçuş saatlerine göre seferlerini düzenler.

2) Ulaşım hizmeti veren kuruluş durakları ve hareket saatlerine ilişkin bilgiler, hizmet verilen havalimanının resmi internet sitesinde ve havalimanı içerisinde yayınlanır.

3) Aynı güzergâhta en fazla 1 firma hizmet verir.

4) Mülkiyeti DHMİ’de olan ve Kamu Özel İşbirliği Projeleri (KÖİ) ile işletilen havalimanlarındaki düzenlemeler, DHMİ tarafından işletilen havalimanlarındaki gibi yapılır.

5) Araçları kullanacak personel, Genel Müdürlük tarafından yayımlanan Talimatta belirtilen eğitimleri almak zorundadır.

6) Havalimanı işleticisi, hizmetin bu Yönetmelik esaslarına göre verilmesinden, yolcu şikâyetlerini yönetmekten, gerekli alt düzenlemeleri ve kontrolleri yapmaktan Genel Müdürlüğe karşı sorumludur.” şeklinde düzenlenmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat:

6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde "Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya ve Samsun büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırlarıdır." hükmü yer almış ve Ankara Büyükşehir Belediyesinin sınırları, il mülki sınırları olarak belirlenmiştir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.

15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir.

Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek;

otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım,

toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp, yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmıştır.

2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanun'un amacının, devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde.

Ulaştırma Bakanlığı, sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir, hükmü yer almış olup 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de.

Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması,

işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın.

477. maddesinde ise, a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, ... e) Karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin usul ve esasları belirlemek,

(17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir.) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.

Diğer taraftan, davaya konu işlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde.

“Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44. maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralına, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise.

"Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.

Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralına yer verilmiş.

7. maddesinde ise, yer hizmetleri kuruluşlarının yetki ve sorumlulukları belirlenmiş, (A) grubu çalışma ruhsatı sahibi olan kuruluşların 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını, (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi kuruluşların ise, ulaşım hizmeti hariç 5. maddede sayılan hizmetlerin tamamını yapmaya yetkili oldukları kuralı getirilmiştir.

Dava Konusu Yönetmelik Maddesinin İncelenmesi:

Dava konusu değişikliğin; 23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği(SHY-22)'nin 11/c maddesinde yer alan düzenleme yetkisinin devrine yönelik olması ve davacı Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından öne sürülen iddialarda, dava konusu Yönetmelik hükmü ile davacı idarenin yetki alanına müdahale edildiğinin belirtilmesi nedeniyle, davanın düzenlemede yer verilen ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresine hasren açıldığı değerlendirilmekle, bu ibare yönünden inceleme yapılmıştır.

Öte yandan davalı idarelerce düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle davanın konusuz kaldığı belirtilmiş ise de; değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla düzenlenmiş olması karşısında bu iddiaya itibar edilmeyerek, işin esası incelenmiştir.

Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisi Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'ndan, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlara) devredilmiş ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan "Türk Sivil Havacılık Kanunu"nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu,

Sivil Havacılık Kanunu'nun 43. maddesi ile bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığı'nca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden,

ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı anlaşılmaktadır.

Bu hale göre özel Kanun ve bu Kanun'a dayalı olarak çıkartılan Yönetmelik'te havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerlendirilen ve sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu açık ise de; şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile Bakanlığın yanında belediyelerin de bu hususta yetkili olduğu,

mevzuat ile yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehir içi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunu'ndan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla şehiriçi-havalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varılmaktadır.

Öte yandan, Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası) halinde belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu da tartışmasızdır.

Olayda ise; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na verilen havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu Yönetmelik maddesinde yer verilen davaya konu ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.