Danıştay 8. Daire E.2020/915 K.2022/4725

2- … Başkanlığı VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU

17/01/2020 tarihli ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 4. maddesinin 3. fıkrası uyarınca her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının onbeşinden itibaren on iki ay süreyle ödeme yapılacağı ve bu çerçevede üniversitelerdeki akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonları, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanması,

yürütülmesi ve sürecin tamamlanması işlemlerini 15 Şubata kadar yetiştirmesi gerektiği göz önüne alındığında akademik teşvik ödeneği süreçleri devam ederken yürürlüğe konulan dava konusu değişiklik hükümlerinin geçmişe yönelik uygulanmasının hukuki belirlilik ve haklı beklenti ilkelerine aykırı olduğu,

dava konusu değşiklik nedeniyle akademik teşvikten yararlanma kriterlerinin değiştirildiği 2019 yılı çalışmalarının bu yönetmelik değişikliği yayım tarihinde yürülüğe girdiğinden bu değişikliklere göre değerlendirileceği yani bu değişikliklerin geriye doğru yürüdüğü bu nedenle önceki yönetmeliği dikkate alarak akademik faaliyetlerini gerçekleştiren akademisyenlerin yeterli puanı toplayamadığından başvuru dahi yapamadığı hukuk devleti ve geriye yürümezlik ilkesi uyarınca yürürlüğe giren yeni bir hukuk normunun ortaya çıktığı andan itibaren sonuçlarını doğurması gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI

…'nın Savunması :Akademik teşvik yönetmeliğindeki amacın sektör haline dönüştürülmüş bir piyasa oluşturmak olmadığı tam tersine bilim teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikteki etkinliklere teşvik etmek olduğu akademik teşvik ödeneğinin kendiliğinden kazanılmış bir hak olmadığı bu ödeneği almak için öncelikle talepte bulunulması gerektiği ve başvuru sonrası süreçlerinde olumlu ilerlemesi gerektiği bu nedenle kazanılmış hak sayılmayacağı savunulmaktadır.

… Başkanlığı'nın Savunması : Akademisyenler tarafından gerçekleştirilen akademik faaliyetlerin akademik teşvike esas puanlamaya yönelik değil, bilime katkı sunulmasına yönelik olması gerektiği, Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin yürürlüğe girmesiyle kongre vb. faaliyetler düzenleyen bazı organizasyon şirketleri ve yayınevlerinin ticari saiklerle hareket ettiği bu durumun niteliği azalttığı ve söz konusu değişikliklerin amacının niteliği artırıp bilimsellik seviyesinin yükseltilmesi olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, 17/01/2020 tarihli ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Yönetmeliğin iptal istemine konu 7. maddesinde; ''Bu Yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer.'' hükmü yer almaktadır.

Kural olarak; kanun, kanun hükmünde kararname, yönetmelik ve diğer düzenleyici metinler, Resmi Gazete'de yayımlandıkları tarihte yürürlüğe girerler ve yürürlüğe girdikleri tarihten sonraki iş ve işlemlerde uygulanırlar.

Dava konusu Yönetmelik ile akademik teşvik ödeneğinden yararlanma kriterlerinde değişikliğe gidildiği, kriterlerin geçmişe etkili olarak değiştirildiği, 2019 yılına ait akademik faaliyetlere ilişkin akademik teşvik ödeneği başvuruları hakkında bu hükümlerin uygulanmayacağına ilişkin geçici madde hükmüne yer verilmediği, ilgililerin kazanılmış hakları, haklı beklentileri, öngörülebilirlik ve geriye işlemezlik kurallarına aykırı hareket edildiği yolundaki iddiaların iptal istemine konu 7. madde bağlamında irdelenmesi mümkün görülmemektedir.

Bu haliyle Yönetmeliğin yürürlük maddesini düzenleyen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı sendika tarafından; 17/01/2020 tarihli ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır. Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun ek 4'üncü maddesidir.

İLGİLİ MEVZUAT

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun "Akademik teşvik ödeneği" başlıklı Ek 4. maddesinde; "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır. Akademik teşvik puanı otuz ve üzerinde olanlara, Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuru brüt aylık (ek gösterge dâhil) tutarının;

a) Profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne,

b) Doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına,

c) Doktor Öğretim Üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine, (1)

d) Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar için %70’ine,

e) Öğretim Görevlisi (…) (1) kadrosunda bulunanlar için %70’ine, (1)

f) (Mülga: 22/2/2018-7100/15 md.)

aldıkları akademik teşvik puanının yüze bölünmesi suretiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda akademik teşvik ödeneği verilir.

Bu madde uyarınca yapılacak ödeme; bu Kanun uyarınca aylık ödendiği sürece ve kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumları tarafından şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde yapılır, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. İlgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye ek ödemesi, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun yapılan benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.

Bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.

Bu madde hükümleri, Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında bulunan öğretim elemanları hakkında da uygulanır. " hükmü yer almaktadır.

14.05.2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenerek, 27.06.2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin 1. maddesinde; "(1) Bu Yönetmeliğin amacı.

Devlet yükseköğretim kurumları kadrolarında bulunan öğretim elemanlarına yapılacak olan akademik teşvik ödeneğinin uygulanmasına yönelik olarak, bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ve bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususları belirlemektir.",

2. maddesinde " Bu Yönetmelik, 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun ek 4 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne yer verilmiş olup. 3. maddesinde "Tanınmış ulusal yayınevi" en az beş yıldır ulusal düzeyde düzenli faaliyet yürüten, daha önce aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevi olarak tanımlanmıştır.

7. maddesinin 4. fıkrasında, "Kitapların ISBN, dergilerin ise ISSN numaralarının olması esastır. Kitap yazarlığı, kitap içinde bölüm yazarlığı ve kitap editörlüğü yayıneviyle yapılan sözleşme, yayınevinden ya da editörden gelen davet mektubu gibi evraklarla belgelenmelidir. Kongre, sempozyum, konferans veya benzeri bilimsel etkinlik kitapçıkları ve içeriğinde yayımlanmış bildiriler, yayın kategorisinde değerlendirmeye alınmaz.

Sergiler kapsamında hazırlanan küratörlük kitapları ve sınavlar için hazırlanmış soru kitapları değerlendirme dışıdır. Kitaplar ile ilgili değerlendirmelerde kitabın yayımlanma yılı esastır. Bu kapsamda daha önce değerlendirilen bir kitap veya kitap bölümünün yeni baskısı değerlendirmeye alınmaz.

Dergilerde yayımlanan makalelerin değerlendirilmesinde ilgili derginin basılmış olması veya elektronik ortamda yayımlanması (Cilt, sayfa ve yıl bilgileri ile künyesi açık bir şekilde sunulmalıdır.) esastır.

Diğer uluslararası hakemli dergilerin değerlendirme kapsamında olabilmesi için en az beş yıldır yılda en az bir sayı ile yayımlanıyor olması, derginin editör veya yayın kurulunun uluslararası olması, bilimsel değerlendirme süreci ve bu sürecin nasıl işlediğinin derginin internet sayfasında yer alması ve derginin internet sayfası üzerinden yayımlanmış makalelerin künyelerine ulaşılabilmesi gerekir.

Dergilerde editörlük ve editör kurulu üyelerinin değerlendirilmesinde sadece bir editörlük veya editör kurulu dikkate alınır. Ulusal ve uluslararası boyutta performansa dayalı ses ve/veya görüntü kayıtlarının değerlendirilmesinde yayımlanmış olma koşulu aranır" aynı maddenin 9. fıkrasında, "Tebliğlerin sunulduğu etkinliğin uluslararası olarak nitelendirilebilmesi için en az beş farklı ülkeden konuşmacının katılım sağlaması esastır.

Tebliğlerin değerlendirilmesinde tebliğin ilgili etkinlikte sunulmuş ve bunun belgelendirilmiş olması (etkinlik programı ve etkinliğe tebliğde ismi yer alan en az bir araştırmacının katılım sağladığını gösterir belge) esastır.

Ayrıca değerlendirme için tebliğin elektronik veya basılı olarak etkinlik tebliğ kitapçığında yer alması ve yayımlanmış tam metninin sunulması gerekir..", 8. maddesinde, "(1) Akademik teşvik ödemesi, en yüksek Devlet memuru brüt aylık tutarının; profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne, doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına, doktor öğretim üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine, araştırma görevlisi ve öğretim görevlisi kadrolarında bulunanlar için %70’ine, akademik teşvik puanının yüze bölünmesiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanır..." düzenlemeleri bulunmaktadır.

17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde 2914 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddesine dayanılarak çıkarılan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 3. maddesinin 1. fıkrası (l) bendinde “Tanınmış uluslararası yayınevi: En az beş yıldır uluslararası düzeyde düzenli faaliyet yürüten, aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevini ifade eder" şeklinde tanımlanmış iken;

bu tanıma dava konusu edilen değişiklik ile “düzenli faaliyet yürüten” ibaresinden sonra gelmek üzere “Türkçe dışındaki dillerde” ibaresi eklenmiş, 3. maddesinde Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinin 7. maddesinin 4. fıkrasında, "bir kongrede sunulan bildirilerden oluşan kitaplar" değerlendirme dışında bırakılmış, aynı fıkranın devamında, dergilerde editörlüğün değerlendirilmesinde, farklı dergilerde de olsa sadece bir editörlüğün dikkate alınacağı, çok editörlü dergilerde sadece baş editörün teşvik kapsamında değerlendirileceği, şeklinde değiştirilmiş, yine aynı Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. fıkrasında,

tebliğlerin sunulduğu yurt içinde veya yurt dışındaki etkinliğin uluslararası olarak nitelendirilebilmesi için ….tebliğlerin yarıdan fazlasının Türkiye dışından katılımcılar tarafından sunulmasının esas olduğu, ayrıca etkinliğin uluslar arası niteliğe haiz olup olmadığı hususunda, ödemeye esas teşkil etmek üzere üniversite yönetim kurulu kararının olması gerektiği yolunda kural getirilmiş, 5. ve 6. maddelerinde ise Yönetmeliğin ekinde yer alan (Tablo 4) “Faaliyet Hesaplama Tablosu” da yukarıda belirtilen değişikliklere göre yeniden düzenlenmiş ve bu değişikliklerin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği öngörülmüştür.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdarelerin mevzuatla verilen görevlerini yerine getirmelerini teminen düzenleyici işlemler yapabilecekleri kuşkusuz olup, düzenleyici işlem yapabilme yetkisi Anayasa'nın 124. maddesine dayanmaktadır. Bu düzenlemeler yapılırken, Anayasa'da yer alan hukuk devleti ilkesi uyarınca, kazanılmış hak, haklı beklenti, idari faaliyetlerin belirliliği ve hukuk güvenliği ilkesi gibi ilkelerin de göz önünde bulundurulması gerektiği açıktır.

Hukuk devleti ilkesinin ön koşullarından biri olan "hukuk güvenliği" ile hukuk normlarının öngörülebilir olması, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesi, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınması, kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanması amaçlanmaktadır. Bu bağlamda, önceden oluşmuş hukuksal durumların, sonradan yapılacak işlemlerle değiştirilmesi, hukuktan beklenen ve sağlanması gereken güvenle bağdaşmayacaktır.

Gerek yargı kararları, gerek öğretideki ortak tanımlamalara göre "haklı beklenti"nin, idarenin ister bir taahhüt isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olduğu, yeni düzenlemenin hukuki istikrarı bozmaması, hakların kullanılmasını zorlaştırmayacak ya da doğmuş olan haklarının hiçe sayılması anlamına gelecek şekilde tasarlanmaması gerekmektedir.

İdarelerin ister düzenleyici işlemlerle, isterse uzun süren uygulamalarına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olarak tanımlanan haklı beklentilerinin idarelerce düzenleyici işlemlerinin kaldırılmaları ve değiştirilmeleri aşamasında gözardı edilmemesi gerekmektedir.

Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin "Akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonu" başlıklı 4. maddesinin (3). fıkrasında; komisyonun, başvurular başlamadan önce uygulama usul ve ilkelerinin belirlenerek duyurulmasından, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanmasından, yürütülmesinden ve ödeme yapılacak yılın 15 Şubat tarihine kadar sürecin tamamlanmasından sorumlu olduğu belirtilmiştir. Anılan Yönetmeliğin, "Diğer hükümler" başlıklı 10. maddesinin (2). fıkrasının (b) bendinde ise, her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde ödeme yapılacağına ilişkin düzenleme yer almaktadır.

Uyuşmazlıkta, 17/01/2020 tarihinde yayımlanan ve yayımlandığı tarihte yürürlüğe giren dava konusu Yönetmelik ile "Türkçe'de yayın yapan yayınevlerinin taranmış uluslararası yayınevi olarak artık değerlendirilmeyeceği, kongrelerde sunulan bildiri kitaplarının teşvik kapsamının dışına çıkarıldığı,

farklı dergilerde editörlük yapanların sadece bir editörlüğünün dikkate alınacağı, çok editörlü dergilerde de sadece baş editörün teşvikten yararlanacağı, yapılan etkinliğin uluslararası olarak nitelendirilebilmesi için tebliğlerin yarıdan fazlasınının Türkiye dışından katılımcılar tarafından sunulmasının gerektiği ve etkinliğin uluslararası niteliğe haiz olup olmadığı hususunda, ödemeye esas teşkil etmek üzere üniversite yönetim kurulu kararının zorunlu olduğu" hükümlerinin getirildiği;

ayrıca akademik teşvik puanın hesaplanmasında kullanılan faaliyet tablosunun da değiştirildiği ve söz konusu yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe girdiği görülmektedir.

Dava konusu edilen ve ilgili maddelerinin iptali istenen yönetmelik ile akademik teşvik ödeneğinden yararlanma şartlarının zorlaştırılarak herhangi bir geçiş hükmü getirilmediği, geçmişte mevzuata uygun olarak yapılan çalışmaların akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında dava konusu yönetmelik ile değiştirilen hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. Başka bir ifade ile Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde değişiklik yapılmasına dair Yönetmeliğin 7. maddesinde yer alan "Bu yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer" düzenlemesi ile dava konusu edilen yönetmelik hükmü ile getirilen kriterlerin geçmişe etkili olarak uygulanacağı ve bu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce yapılmış çalışmaların da bu kapsamda değerlendirileceği görülmektedir.

Bu durumda; geçmişe etkili olacak şekilde hukuka aykırı bir şekilde düzenleme yapıldığı ve ilgililerin haklı beklentileri doğrultusunda, bu konuda bir geçiş hükmünün öngörülmesi gerektirken herhangi bir geçiş hükmüne de yer verilmediği anlaşıldığından bahse konu Yönetmelik maddesinin hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

KARŞI OY

(X)- Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin "Akademik teşvik düzenleme, denetleme ve itiraz komisyonu" başlıklı 4. maddesinin (3). fıkrasında; komisyonun, başvurular başlamadan önce uygulama usul ve ilkelerinin belirlenerek duyurulmasından, akademik teşvik başvuru takviminin hazırlanmasından, yürütülmesinden ve ödeme yapılacak yılın 15 Şubat tarihine kadar sürecin tamamlanmasından sorumlu olduğu belirtilmiştir. Anılan Yönetmeliğin, "Diğer hükümler" başlıklı 10. maddesinin (2). fıkrasının (b) bendinde ise, her bir takvim yılı için bir önceki yılda gerçekleştirilen faaliyetler esas alınmak suretiyle hesaplanan akademik teşvik puanı üzerinden Şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde ödeme yapılacağına ilişkin düzenleme yer almaktadır.

Bu durumda dava konusu Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 17 Ocak 2020 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, dolayısıyla akademik teşvik ödeneği komisyonu tarafından teşvik ödeneklerinin hesaplanma ve sürecin tamamlanması tarihi olan o yılın 15 Şubat tarihine yaklaşık bir ay kadar bir sürenin bulunduğu ve henüz anılan sürecin tamamlanmadığının açık olduğu, bu nedenle ilgililer bakımından herhangi bir haklı beklenti veya müktesep haktan bahsedilemeyeceği değerlendirildiğinde; bu haliyle davacı tarafça ileri sürülen dava konusu düzenleyici işlemin eksik düzenleme mahiyetinde olduğu iddiası yerinde görülmeyerek Yönetmeliğin 7. maddesi yönünden davanın reddi gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyorum.