Danıştay 8. Daire E.2021/3259 K.2023/4306

Milli Eğitim Bakanlığı'nın 06/04/2021 tarihli ve 23733557 sayılı makam oluru ile yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 15. maddesi 1. fıkrasının (p) bendinde yer alan "...Ortaokul/imam-hatip ortaokulu ile bulunmaması halinde ortaöğrenim öğrencilerinin yatakhanelerinin bulunduğu her kattaki yatakhane kontenjanına göre o katta veya bir alt ya da bir üst katta her 1 - 8 öğrenci için en az bir tuvalet ve lavabo bulunur... " cümlesi ile 16. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde yer alan "...Tuvalet ve lavabolar:

Pansiyonların yatakhane odalarında tuvalet ve lavabo bulunabilir, yatakhane odalarında tuvalet ve lavabo bulunmaması halinde her kattaki yatakhane kontenjanına göre o katta veya bir alt ya da bir üst katta her 1-8 öğrenci için en az bir tuvalet ve lavabo bulunur...” cümlesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu düzenlemelerin yanında mevcut yurtlar için herhangi bir geçiş maddesi konulmadığı, önceki standartlara göre açılmış mevcut yurtların bu şartları yerine getirmesinin fiziki ve teknik olarak mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemeler ile 1-10 öğrenci için istenen en az bir tuvalet lavabo hükmünün 1-8 öğrenciye düşürüldüğü, anılan Yönerge'nin Geçici 1. maddesinde yer alan hükmün bir yıl geriye doğru başvurusu bulunan barınma hizmeti kurumlarına bazı kolaylıklar sağladığı,

fakat Yönerge'nin yayımlandığı tarihte faaliyette bulunan kurumların bu tarihten sonra hayatın olağan akışı içinde tür, seviye, yerleşim planı değişikliği başvurusu yaptıklarında veya yapılacak denetimlerde yeni getirilmiş standartlarla muhatap olacağı, Yönerge'nin 10. maddesine göre kurum kontenjanının belirlenmesinde başat rolün yatakhaneler, tuvaletler ve banyolar olduğu, tuvaletler için yeni belirlenen 1-8 standardının kurum kontenjanını doğrudan azaltabileceği, düzenlemenin kazanılmış hakları ihlal ettiği iddia edilmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Dava konusu değişiklikler yapılırken resmi okul pansiyonları ile özel okul pansiyonlarına ilişkin standartların dikkate alındığı, bu düzenlemelerle uyumlu bir değişikliğin hedeflendiği, bu bağlamda Milli Eğitim Bakanlığı Kurum Açma ve Ad Verme Yönetmeliği’nin 12/3. maddesinde aranan her öğrenci için tuvalet ve lavabo şartının,

öğrencilere yatılılık hizmeti veren özel ortaokul ve ortaöğretim kurumlarının pansiyonlarında aranan tuvalet ve lavabo standardını düzenleyen Özel Öğretim Kurumları Standartları Yönergesi’nin 20/13. maddesinde yer alan hükmün benimsenerek yumuşatıldığı ve her sekiz öğrenci için en az bir tuvalet ve lavabo aranması yönünde düzenleme yapılarak Yönerge’nin önceki halindeki standartların yükseltildiği, hizmet kalitesinde iyileştirmeye gidildiği, ayrıca Yönerge hükümlerinin yeni açılacak kurumları kapsadığı,

mevcut kurumların yerleşim planı ile birlikte kontenjan değişikliği ve kurum nakli yapmaları halinde bu kurumlara uygulanacağı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 15. maddesi 1. fıkrasının (p) bendinde yer alan.

"Ortaokul/imam-hatip ortaokulu ile bulunmaması halinde ortaöğrenim öğrencilerinin yatakhanelerinin bulunduğu her kattaki yatakhane kontenjanına göre o katta veya bir alt ya da bir üst katta her 1 - 8 öğrenci için en az bir tuvalet ve lavabo bulunur" cümlesi ile 16. maddesi 1. fıkrasının (p) bendinde bulunan "...Tuvalet ve lavabolar: Pansiyonların yatakhane odalarında tuvalet ve lavabo bulunabilir, yatakhane odalarında tuvalet ve lavabo bulunmaması halinde her kattaki yatakhane kontenjanına göre o katta veya bir alt ya da bir üst katta her 1-8 öğrenci için en az bir tuvalet ve lavabo bulunur...” cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. Nitekim davalı Milli Eğitim Bakanlığı (Bakanlık) tarafından da Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesi ile Kurum açılacak binalarda aranacak şartlar belirlenmiştir.

Uyuşmazlıkta, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 15. ve 16. maddelerinde ise özel barınma hizmeti veren kurumlardan olan öğrenci yurtları ve öğrenci pansiyonlarında bulunması gereken bölümlerin sayıldığı; dava konusu (p) bentlerinde ise; yatakhanelerde ve katlarda bulunması gereken tuvalet ve lavabolara ilişkin kurallar getirilerek asgari koşulların, dolayısıyla barınma hizmeti verilen kurumların niteliklerinin belirlendiği görülmektedir.

Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumların niteliklerine ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Diğer yandan, davalı Bakanlıkça yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesinde; kurum binalarında aranacak şartların sayma suretiyle belirlendiği, bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği görülmektedir.

Bu haliyle, davalı Bakanlık tarafından yönetmelik ile düzenlenmesi gereken alan yönerge ile düzenlendiğinden Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin dava konusu 15. ve 16. maddelerinin (p) bentlerinin hukuka aykırı olduğu açıktır.

Açıklanan nedenlerle, Yönerge'nin dava dava konusu edilen kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı" başlıklı 13. maddesinde ise.

10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği,

Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Ortaokul, imam-hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere öğrenim dönemlerinde barınma hizmetleri sunmak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından öğrenci yurdu ve öğrenci pansiyonu açılmasına, işletilmesine ve bunların denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, Milli Eğitim Bakanlığı tarafından 11/09/2020 tarihli ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin dayanakları arasında 5661 sayılı Kanun ile 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname de sayılmış ve "Kurum Binaları" başlıklı 10. maddesinde, kurum açılacak binalarda hangi şartların arandığı fıkralar halinde belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. Nitekim davalı Milli Eğitim Bakanlığı (Bakanlık) tarafından da Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesi ile bu konuda düzenleme yapılmıştır.

Uyuşmazlıkta, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin 15. ve 16. maddelerinde ise özel barınma hizmeti veren kurumlardan olan öğrenci yurtları ve öğrenci pansiyonlarında bulunması gereken bölümlerin sayıldığı; dava konusu (p) bentlerinde ise; yatakhanelerde ve katlarda bulunması gereken tuvalet ve lavabolara ilişkin kurallar getirilerek asgari koşulların, dolayısıyla barınma hizmeti verilen kurumların niteliklerinin belirlendiği görülmektedir.

Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumların niteliklerine ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.

Bu haliyle, Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge'nin dava konusu 15. ve 16. maddelerinin (p) bentlerinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.