Danıştay 8. Daire E.2021/3780 K.2025/616

2- ... Turizm İnşaat Plastik Ürünler ve Temizlik Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.

VEKİLLERİ

Av. ..., Av. ...

DAVALI

...Bakanlığı

VEKİLLERİ

Av. ..., Av. ...

DAVANIN KONUSU

29.12.2020 tarih ve 2020/14 sayılı Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu Genelgenin yetki şartı yokluğundan tamamının, bu istemin kabul edilmemesi halinde 1. maddesinin (a) bendinin tamamı, 4. maddesinin (c), (ç) ve (e) bentleri ile 5. maddesinin (b) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu Genelge’nin yürürlükten kaldırdığı Genelge hükümlerinde de benzer düzenlemelerin bulunduğu ve bu düzenlemelerin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği halde aynı kuralların yeniden getirildiği, davalı idarenin havalimanlarından şehir merkezlerine (karşılıklı) yapılacak yolcu taşımalarını düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bu konuda büyükşehir belediyelerinin münhasıran yetkili olduğu, kanuni yetkilerin dava konusu Genelge ile sınırlandırıldığı,

dava konusu Genelge’nin dayanağı olarak 23.08.2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği gösterilmiş ise de Kanunla tanınan bir hakkın alt norm olan Yönetmelik ile sınırlandırılmasının söz konusu olamayacağı, 5216 sayılı Kanunun 7. maddesinin “havaalanı kompleksi” ile sınırlı yetki verdiği,

havalimanından uzak mesafeye yapılacak şehir içi yolcu taşıma işinde davalı idarenin herhangi bir yetkisinin olamayacağı, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 5. maddesinde yer hizmeti olarak gösterilen “ulaşım” hizmetinin büyükşehir belediyesi ve belediye sınırları içinde ulaşım faaliyeti olarak yorumlanmasının hukuka aykırı olduğu, bu ibare ile yolcuların apronlardan alınıp terminal binasına veya tam tersi olacak şekilde taşınmasının kastedildiği,

söz konusu Genelge ile rekabetin korunması ilkesinin ihlal edileceği, davacı şirketlerin oluşturduğu iş ortaklığının İETT tarafından gerçekleştirilen ihaleye katılarak ihale edilen işi üstlendiği, ihale yoluyla ciddi bir kamu gelirinin de elde edileceği, Genelge’nin 4. maddesinin (c) bendi ile de 1 nolu madde kapsamındaki tüm taşımaların Bakanlık izniyle yapılacağının kararlaştırılmasının Büyükşehir Belediye Kanunu’ndaki yetkilerin yok sayılması anlamına geldiği, iptali istenilen 4/ç bendinde ise bir kamu idaresinin vereceği yetkinin özel hukuk tüzel kişisi olan havalimanı işletmecisinin görüşüne bırakıldığı,

benzer bir düzenlemenin daha önce de getirilmiş olduğu, ancak bu düzenlemenin hukuka aykırı bulunarak Danıştay Onbeşinci Dairesi’nin 19.12.2017 tarih ve E:2017/2519 sayılı kararıyla yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği, yine Genelge ile söz konusu faaliyetin ekonomisinin nasıl düzenleneceğine yer verilmediği, ancak Yönetmelik ve Genelge hükümlerinden açık ihale yapılmadan söz konusu işin havalimanı işletmecisi tarafından yapılacağının görüldüğü, Genelge’nin 4/e bendinin de bu iddiayı ispatlar nitelikte olduğu,

ihalesiz kamu geliri sağlanmadan yolcuların hukuka aykırı Genelge’ye istinaden taşınmasının kamu zararı oluşturacağı, dava konusu Genelge doğrultusunda havalimanı işletmecilerine verilen yetki sonrasında yolcu bilet ücretlerinin zamlandığı, davacı iş ortaklığının kazandığı ihaledeki işin bitim süresine kadar kazanılmış hakkı olduğu, bu itibarla geçiş hükmünü düzenleyen Genelge’nin 5/b bendinin de iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı ve davacıların ehliyetli olmadığı; esas yönünden, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 11. maddesinin c bendine göre havalimanı yolcu taşımacılığı yapacak kişilerin Bakanlıktan onay almalarının zorunlu olduğu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesine göre sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin Kanunun kapsamı dışında tutulduğu, Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 44. maddesi uyarınca da yer hizmetleri konusunda tek yetkilinin Bakanlık olduğu,

karayoluyla yapılan taşımalardaki artışın fazlalığı göz önüne alınarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havalimanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmaları hususunun güncellenmesi adına yeni bir Genelge yayımlandığı, Genelgede bahsi geçen yetki belgesi sahibi firmaların serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirebileceği, B1 ve D1 yetki belgesi dışında diğer yetki belgesi sahipleri yönünden de düzenlemelere yer verildiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

29.12.2020 tarih ve 2020/14 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. alt bendi ile Geçici ve Son Hükümler başlıklı bölümünün (b) bendi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı bölümün (c) bendi yönünden düzenlemenin iptaline, diğer kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın 29.12.2020 tarih ve 2020/14 sayılı Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu Genelgenin yetki şartı yokluğundan tamamının, bu istemin kabul edilmemesi halinde 1 numaralı bölümün "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlığının (a) bendinin tamamı ile 4 numaralı bölümün "Ortak ve Diğer Hükümler" başlığının (c), (ç) ve (e) bentleri ile 5 numaralı bölümün (b) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.

Dava konusu, 29/12/2020 tarih ve 2020/14 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı Genelgesi'nin yine anılan Bakanlığın 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelgesinin 5. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmaktadır.

Davalı idare vekili tarafından da dosyaya sunulan 08/12/2021 tarihli dilekçede, dava konusu Genelgenin 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırıldığı ve bu manada açılan davanın konusuz kaldığı belirtilmiştir.

Bu durumda, dava konusu Genelgenin yürürlükten kaldırılması, bu Genelgeye dayalı olarak herhangi bir bireysel işlemin de dava konusu edilmemiş olması karşısında iptal istemi hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesinin gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davacı idarenin usule ilişkin iddiaları kabul edilmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN

Dava, 29.12.2020 tarih ve 2020/14 sayılı Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu Genelgenin yetki şartı yokluğundan tamamının, bu istemin kabul edilmemesi halinde 1. maddesinin (a) bendinin tamamı, 4. maddesinin (c), (ç) ve (e) bentleri ile 5. maddesinin (b) bendinin iptali istemiyle açılmıştır. Davaya konu Genelgenin 24.11.2021 tarih ve 2021/5 sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir. Bu itibarla; dava konusu Genelge yürürlükten kalktığından karar tarihinde yürürlükte bulunmayan anılan düzenleme hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığından, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmektedir.

KARŞI OY

(X)- Davacılar tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın 29.12.2020 tarihli 2020/14 sayılı Genelgesinin 1. maddesinde yer alan;

"a)Büyükşehir Belediyeleri sınırları içerisinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi, havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmı;

Bu taşımalar;

1) Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 41 inci maddesinin onaltıncı fıkrasıyla belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, adlarına aynı fıkrayla türü belirlenen yetki belgesi düzenlenen gerçek veya tüzel kişiler tarafından,

2) Bu Genelge kapsamında diğer şartları sağlamaları kaydı ile Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) uyarınca A Grubu Çalışma Ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişileri tarafından,

yapılır" hükmünün;

(4) Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı bölümün;

(c) bendindeki, "(1) inci maddede belirtilen taşımalar Bakanlık iznine tabidir" hükmünün,

(ç) bendindeki, "Bakanlıkça verilecek izinler, ilgili havalimanı işletmecisinin görüşlerini de ihtiva eden değerlendirme, yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları ve rekabet koşulları çerçevesinde uygun bulunması halinde verilir." hükmünün,

(e) bendindeki, "Bu Genelde kapsamında havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetim havalimanı işletmecisinin sorumluluğundadır." hükmünün,

(5) Geçici ve Son Hükümler başlıklı bölümün (b) bendindeki,

"İlgi (a) Genelgenin (1) inci maddesinin (a) bendinin (1) numaralı alt bendi kapsamında bulunanlar, 31/12/2021 tarihine kadar bu Genelge hükümlerini sağlamak zorundadır." hükmünün iptali için davanın açıldığı görülmektedir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.

15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir.

Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek;

otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım,

toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmış, 15. maddesinde, toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.

2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde.

Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında,

yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.

4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde.

"Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde.

"Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü, "Genel kural" başlıklı 4. maddesinde.

"Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde. "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü yer almaktadır.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması,

işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri;

ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477'nci maddesinde ise, a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak,

Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

Diğer taraftan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri;

a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.

Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş.

7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci maddede açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları, 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir.

Dava konusu düzenlemenin atıfta bulunduğu ve davanın açıldığı tarihteki haliyle Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasında "Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için,

bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz" hükmü yer almaktadır.

5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir.

Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır.

Yine 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 474. ve 477. maddelerinde, ulaştırma hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest,

adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmıştır.

Dava konusu Genelge incelendiğinde; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan birtakım eksikliklerin tespiti üzerine,

hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır.

Öte yandan, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.

Bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği sonuç ve kanaatine varılmaktadır.

Nitekim, Dairemizin 24.02.2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararında yer verilen davalı idarenin yalnız "havalimanı-terminal" arasında yolcu taşımacılığı konusunda izin verebileceği yönündeki değerlendirmesinde hukuki isabet bulunmadığına yönelik İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir. Bu açıklamalar ışığında davalı idarenin söz konusu taşımacılığın düzenlenmesi konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden yürürlüğe koyduğu düzenlemelerin değerlendirilmesi gerekmektedir.

Dava Konusu Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. alt bendi, Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı bölümün (c) bendi ile Geçici ve Son Hükümler başlıklı bölümünün (b) bendi yönünden incelenmesi:

Büyükşehir belediye sınırları içerisinde havalimanının kara tarafı ile şehir merkezi arasında yapılacak taşımalar için Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 16. fıkrasına yapılan atıf kapsamında B1 veya D1 yetki belgesine sahip olunması,

ayrıca Bakanlıktan izin alınmasının şart koşulduğu ve büyükşehir belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişilerin 31/12/2021 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaf tutuldukları görülmekte olup, böylece anılan taşımacılık faaliyetini yapacak kişilerin yetkilendirilmesi ve denetlenmesinde tek yetkili makamın davalı Bakanlık olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.

Nitekim davalı idare de savunma dilekçesinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında bu hususta tek yetkili olduğunu ileri sürmekte ve belediyelerin 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar uyarınca toplu taşımacılık konusunda sahip olduğu yetkinin havayolu + karayolu kombine yolcu taşımacılığı faaliyetini kapsamadığını belirtmektedir.

Oysaki davalı idarenin yukarıda da ayrıntısıyla yer verilen Karayolu Taşıma mevzuatı ile Türk Sivil Havacılık Kanunu ve alt düzenlemelerinde açıklanan yetkisinin Belediye Kanunlarında belediyelere toplu taşımacılık hususunda verilen yetkiyi ortadan kaldıracak şekilde yorumlanmasına hukuken imkan bulunmamaktadır.

Davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığı açıktır.

Dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek,

büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi ve Bakanlıktan izin alarak bu faaliyeti gerçekleştirebilecekleri görülmekte olup bu haliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan hükümlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Kaldı ki, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41 inci maddesinin onaltıncı fıkrasının yürütmesinin durdurulması ve iptali istemiyle Dairemizde açılan davalara ilişkin olarak E:2020/4592 ve E:2020/3967 sayılı dosyalarda; "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ifadeleri yönünden "...belediye sınırları içerisinde bile olsa,

söz konusu yer, durak ve noktaların belirlenmesinin faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin iznine bağlandığı, diğer bir deyişle bu hususta Kanunla belediyelere verilen yetkinin belediyenin yetkili karar merciilerinden alınarak doğrudan mülki idare amiri yetkisine bırakıldığı..." gerekçesiyle anılan ifadelerin yürütülmesinin durdurulmasına ve sonrasında iptaline karar verilmiştir.

Bu itibarla, 29.12.2020 tarih ve 2020/14 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. alt bendi, Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı bölümün (c) bendi ile Geçici ve Son Hükümler başlıklı bölümünün (b) bendinin iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle, bu kısımlar yönünden çoğunluk kararına katılmıyoruz.