Danıştay 8. Daire E.2022/6885 K.2025/5472

Dava konusu düzenlemeyle, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilen kurumların faaliyetlerine eksiklikler giderilinceye kadar durdurulacağı, söz konusu eksikliklerin 01/08/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde ise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceğinin belirtildiği, Yönetmeliğin Kanun'da olmayan bir şartı getirdiği, Kanun'un kapsamının dayanaksız bir şekilde genişletildiği, Kanun'da ruhsat iptalini gerektiren haller arasında iş sağlığı ve güvenliği mevzuatına aykırı faaliyetlerde bulunmak şeklinde bir fiilin düzenlenmediği,

Yönetmelik ile getirilen kuralın keyfi uygulamalara neden olacağı, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı alan kurumların kazanılmış hahlarının ihlal edildiği, davalı idarece mevcut kurumların binalarını ve hizmetlerini yeni Yönetmeliğe uygun hale getirmek için herhangi bir ayrıma gidilmeksizin bir yıllık sürenin öngörüldüğü, bu durumun teknik olarak yerine getirilmesi daha uzun zaman gerektiren bina ve fiziki mekana ilişkin şartlar yönünden kurumların mağduriyetlerine neden olacağı, ayrıca iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuata aykırılığın tespitinin neye göre yapılacağının belirsiz olduğu,

bu durumun ölçülülük ilkesine aykırılık oluşturacağı, hukuka aykırı olan düzenlemenin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Dava konusu düzenlemenin, ilk defa yürürlüğe konulan bir kural olmadığı, 02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mülga Yükseköğretim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nde de benzer hükmün bulunduğu, 2020 yılından bu yana yürürlükte olan düzenleme nedeniyle yaşanan herhangi bir mağduriyetin bulunmadığı, düzenleme ile iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuat hükümlerine aykırılık varsa kurumlara süre verilerek eksikliklerin giderilmesi için imkan sağlandığı, Yükseköğretim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Temel esaslar" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında;

kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalıştırma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun yükseköğretim barınma hizmeti veren yerleri ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren yerlerin açılamayacağı ve işletilemeyeceği kuralının yer aldığı yine aynı maddenin 5. fıkrasında; iş sağlığı ve güvenliği mevzuatında yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesinin zorunlu olduğunun kurala bağlandığı,

dolayısıyla, zaten hali hazırda kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı almak isteyen kurumların yerine getirmeleri gereken şartın, öncesinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı almış ve faaliyetine devam eden kurumlar yönünden de uygulanabilmesi için geçiş hükmünün öngörüldüğü, bir yıllık bir süre tanındığı, bu sürenin makul olduğu, dava konusu düzenlemeyle, bu kurumlarda barınan öğrencilerin can ve mal güvenliğinin sağlanmasının amaçlandığı, düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin Geçici 1. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmektedir.

Hali hazırda kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı almak isteyen kurumların yerine getirmeleri gereken şartın, öncesinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı almış ve faaliyetine devam eden kurumlar yönünden de uygulanabilmesi için geçiş hükmünün öngörüldüğü, bir yıllık makul bir süre tanındığı, bu kurumlarda barınan öğrencilerin can ve mal güvenliğinin sağlanmasının amaçlandığı, düzenlemenin üst normlara, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşıldığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 11/06/2025 tarihinde, davacı vekilleri Av. ... ile Av. ...'ın geldikleri ve davalı idare vekili Av. ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Davacı tarafından; dava konusu düzenleme uyarınca iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilen kurumların faaliyetlerine eksiklikler giderilinceye kadar durdurulacağı, söz konusu eksikliklerin 01/08/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde ise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceğinin belirtildiği, Yönetmelik ile Kanun'un kapsamının dayanaksız bir şekilde genişletildiği ileri sürülerek 09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin Geçici 1. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; "(Değişik 1. fıkra: 27.06.2019 - 7180 S.K/Madde 1) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.

…

(Ek 4. fıkra: 15.08.2017 - 694 S.KHK/Madde 19) (694 S. KHK Kabul: 01.02.2018 - 7078 S.K/Madde 19) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar.

Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir.

Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır. hükmü yer almaktadır.

Anılan Kanun'da atıf yapılan 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise.

"10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz.

Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmektedir.

09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik, yükseköğrenim öğrencilerine her ne ad altında olursa olsun barınma hizmeti sunmak amacıyla açılan ve işletilen kurumları ve bu kurumlarda çalışan personel ile barınan öğrencilere ilişkin iş ve işlemleri kapsar.

(2) Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından 16/8/1961 tarihli ve 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurt Hizmetleri Kanunu ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 188 inci maddelerine göre açılan ve işletilen yurtlar ile 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununa ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 189 uncu maddelerine göre açılan ve işletilen sporcu eğitim merkezleri ve olimpik hazırlık merkezleri,

22/4/2022 tarihli ve 7405 sayılı Spor Kulüpleri ve Spor Federasyonları Kanunu kapsamındaki spor federasyonları tarafından açılan ve işletilen kamp merkezleri bu Yönetmelik kapsamı dışındadır.". "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde.

"Bu Yönetmelik, 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1 inci maddesi ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.". "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinin 2. fıkrasında.

"İş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilen kurumların faaliyetleri eksiklikler giderilinceye kadar durdurulur. Söz konusu eksikliklerin 1/8/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. Bu kurumlardaki öğrencilerin barınmasına yönelik gerekli tedbirler kurum tarafından alınır." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 125. maddesinin 4. fıkrasında, yargı yetkisinin, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılayacağı, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği ifade edilmiş; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 2. fıkrasında da benzer kurala yer verilmiştir.

İdari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da koymuş olmaktadır.

Başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının bu yetkisini hukuka uygun olarak kullandığının saptanması koşuluyla idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaştırılamaz.

Yukarıda yer alan hükümlerden anlaşıldığı üzere.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun ile 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla yine anılan normların verdiği yetkiye dayanılarak yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasların neler olduğu,

kurum personelin taşıması gereken şartlar, kurum binalarının özellikleri, hizmetin sunumuna ilişkin ilkeler, barınma hizmeti verilebilecek öğrencilerin belirlenmesi ve öğrencilerin tabi olacakları kurallar vb. hususların tespitinin, davalı Gençlik ve Spor Bakanlığının takdirinde olduğu hususunda duraksama bulunmamaktadır.

Öğrencilerin can ve mal güvenliğinin sağlanması ve barıma hizmetlerinin belirli bir standarda bağlanması amacıyla; gerek yeni açılacak kurumlar gerekse Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce usulüne uygun olarak kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı alan mevcut kurumlar için, değişen ve gelişen koşullar da dikkate alınarak, kurumlarca belirli şartları sağlanmasının istenilmesi mümkündür.

Bu bağlamda; anılan Yönetmelikte geçici maddelere yer verilmek suretiyle, halihazırda faaliyetine devam eden kurumlar için belirli bir süre öngörülerek, verilen süre içerisinde, kurumların iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilmesi halinde kurumların faaliyetlerin eksiklikler giderilinceye kadar durdurulacağı, söz konusu eksikliklerin 1/8/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edileceği, bu kurumlardaki öğrencilerin barınmasına yönelik gerekli tedbirlerin kurum tarafından alınacağı kuralı benimsenmiş olup; barınma hizmeti sunumuna yönelik olarak; kurumlara yönelik meri mevzuatta aranan şartların aranmasına yönelik düzenleme yapılmasında idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır.

Zira; kurumlara ilişkin usul ve esasların belirlendiği Yönetmeliğin "Temel esaslar" başlıklı 5. maddesinde; kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren yerler ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren barınma yerlerinin açılamayacağı ve işletilemeyeceği, kurum binalarında yangın ve depreme ilişkin mevzuatta yer alan yükümlülükler ile İş sağlığı ve güvenliği mevzuatında yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesinin zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Dolayısıyla; kurum açılışında iş sağlığı ve güvenliği mevzuatında yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesi zorunluluk arz etmekte olup; halihazırda faaliyetlerine devam eden kurumların iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığının tespit edilmesi halinde kurumların faaliyetlerin eksiklikler giderilinceye kadar durdurulması, söz konusu eksikliklerin 1/8/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilmesi yolunda benimsenin kuralın hukuka ve mevzuata uygun olduğu görülmektedir.

Nitekim; 02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mülga Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nde de benzer bir hüküm bulunmakta olup; düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada; Dairemizin 23/02/2022 tarih ve E:2020/5713, K:2022/1087 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, ilgili kısım Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulunun 24/11/2022 tarih ve E:2022/2382, K:2022/3384 sayılı kararıyla onanmıştır.

Bu itibarla davanın reddi gerekmektedir.