Danıştay 8. Daire E.2022/7145 K.2025/8494

2- ... Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... San. ve Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Davacı şirketin, Afyonkarahisar ili, ... ilçesi hudutları dahilinde ve dava dışı ... uhdesinde bulunan ... sicil, I-B Grubu, ... erişim numaralı işletme ruhsatının, tüm hak ve vecibeleri ile 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca kendisine devredilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E:... sayılı işlemi ile dayanağı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; dava konusu Komisyon kararı ile davacı şirketin maden işletme ruhsatının tüm hak ve vecibeleri ile birlikte kendisine devredilmesi isteminin uygun bulunmamasını gerektiren hukuki ve fiili sebeplerin davalı idarelerce ortaya konulması gerektiği, madenlerin çıkarılarak milli ekonomiye kazandırılmasında kamu yararı bulunduğu, davacı şirketin devir başvurusu reddedilmiş ise de, bu başvuruya ilişkin olarak herhangi bir gerekçe gösterilmediği, teknik, bilimsel ve somut bir tespite de dayanılmadığı, kabul edilebilir hukuki bir gerekçesi olmaksızın tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile Cumhurbaşkanının izin makamı olarak belirlenmediği gibi denetim makamı olarak da belirlenmediği, işlemlerin ilgili idareler nezdinde oluşturulacak komisyonlarca tesis edileceği ve Cumhurbaşkanlığı'na sadece Genelgede belirtilen dönemlerde bilgi verileceğinin düzenlendiği, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonu işleminin mevzuat hükümlerine uygun olarak tesis edildiği; davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından, madenlerin taşınmaz mal niteliğinde olduğu, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi doğrultusunda faaliyetlerini sürdüren Taşınmaz Komisyonunun dava konusu işlemi tesis etme yetkisinin bulunduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı şirket tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirketin, Afyonkarahisar ili, ... ilçesi hudutları dahilinde ve dava dışı ... uhdesinde bulunan ... sicil, I-B Grubu, ... erişim numaralı işletme ruhsatının, tüm hak ve vecibeleri ile 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca kendisine devredilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E:... sayılı işlemi ile dayanağı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasanın 168. maddesinde "Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir" düzenlemesi yer almaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

3213 sayılı Maden Kanunu'nun "Hakların bölünmezliği, devir ve intikali" başlıklı 5. maddesinde; "(Değişik fıkra:14/2/2019-7164/6 md.) Madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatı, buluculuk, görünür rezerv geliştirme ve işletme ruhsatı haklarının hiçbiri hisselere bölünemez. Her biri bir bütün hâlinde muameleye tabi tutulur.

(Değişik fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkı devredilebilir. Devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedeli alınır. Devir Bakanlık onayı ile gerçekleşir.

Durum maden siciline şerh edilir. Devir muamelesi maden siciline şerh edilmesi ile tamam olur.

...

(Ek fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.

Madenler üzerindeki hakların devir ve intikali bu Kanun ve yönetmelikte gösterilen hükümlerin tatbikini geciktirmez." hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanun'un (dava konusu işlem tarihindeki haliyle) "Ruhsat bedeli, cezalar ve diğer yaptırımlar" başlıklı 13. maddesinde; "(...) I. grup (a) bendi maden ruhsatları hariç diğer grup madenlerde ruhsat birleştirme, izin alanı değişikliği, ihale, küçük alanların ihalesi, rödövans ve devir talepleri, 16 ncı maddenin onbirinci fıkrası gereğince yapılan talepler, işletme ruhsatı ve süre uzatımı taleplerinde işletme ruhsat taban bedelinin Genel Müdürlüğün bütçesine gelir kaydedilmek üzere Genel Müdürlüğün muhasebe birimi hesabına yatırılması (…) hâlinde müracaat edilir.(...) "Ruhsat devir taleplerinde tahakkuk etmiş/edecek,

diğer taleplerde ise tahakkuk etmiş ve son ödeme tarihi geçmiş Devlet hakkı borcu olmaması aranır.(...)" hükmüne, Kanun'un "İşletme ruhsatı ve madenin işletilmesi" başlıklı 24. maddesinin 13. fıkrasında ise " Bu madde ile 13 üncü madde kapsamında maden arama ve işletme ruhsatlarının verilmesi, birleştirilmesi, sürelerinin uzatılması, devir ve intikalleri ile çevreyle uyum bedeli iadelerine ilişkin müracaatlarda 6183 sayılı Kanunun 22/A maddesi kapsamında vadesi geçmiş borcun bulunmaması şartı aranır.

" hükmüne yer verilmiştir.

2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin birinci fıkrasında ise; "Kamu kurum ve kuruluşları (belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketler, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere; satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerini, bakanlıklar ile bağlı, ilgili, ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşlarında üst yönetici başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yapacaklardır.

Söz konusu komisyonlarca izin başvuru ve sonuçları Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanlığına bildirilecektir." düzenlemesi mevcuttur.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, maden ruhsatının, bedelinin ödenmesi kaydıyla Bakanlık onayı ile devredilebileceği, ruhsatı devralacak kişinin mali yeterlilik şartlarını yerine getirmesi gerektiği ve maden siciline şerh yapılması ile devir işleminin tamamlanacağı anlaşılmaktadır.

2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ise, kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde veya tasarrufunda olan taşınmazlara yönelik satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa ilişkin işlemlerin komisyonlar vasıtasıyla yapılması ve söz konusu komisyonların izin başvuru ve sonuçlarını belirli dönemlerde Cumhurbaşkanlığına bildirmesi şartının getirildiği anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin ikincil düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de; idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılacağı tabiidir.

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. ve 14. fıkraları uyarınca, bu kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanun ile düzenlenebileceği, maden arama faaliyetlerinin, bu kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi tutulamayacağı, işletme faaliyetlerinin ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Görüldüğü üzere madencilik faaliyetlerinin çerçevesini belirleyen, başka bir ifadeyle bu faaliyetlere herhangi bir sınır getiren düzenlemeler yalnızca kanun hükmü ile öngörülebilecektir.

Bu itibarla, madenlere (taşınmazlara) yönelik her türlü tasarrufa ilişkin (ruhsat, izin, rödövans vb.) işlemlerin komisyonlar aracılığıyla yapılması ve bu komisyonlarca karara bağlanması şeklinde yeni bir şart getiren, dolayısıyla Maden Kanunu'nda açıkça düzenlenmesine karşın, kanunda sayılanlar dışında bir izne/onaya tabi tutulması sonucunu doğurması nedeniyle Maden Kanunu'na aykırı düzenlemeler içerdiği anlaşılan Genelge uyarınca oluşturulan Taşınmaz Komisyonu kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, hukukumuzda takdir yetkisi, temel amacı faaliyetlerinde kamu yararını gerçekleştirmek olan idarenin belli bir konuda karar alıp almama yahut karar alma hususunda birden fazla seçenek arasında seçim yapma serbestisine sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. Bu yetkinin hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olup olmadığının tespiti ise takdir yetkisinin yargısal denetimini ifade etmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, bir idari işlem, dava konusu edilmesi halinde diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacak olup, sebep unsuru, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlardır. İdare hukukunda sebepsiz idari işlemin olamayacağı, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanması gerektiği, bu anlamda, hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin ortaya konulması gerektiği açıktır.

Maden mevzuatı uyarınca yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi verilen Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün bu konuda takdir yetkisinin bulunduğu açık ise de, takdir yetkisi kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek ve tesis edilecek işlemin somut gerekçeleri ortaya konulmak suretiyle kullanılabilecektir.

Bu durumda, davalı idareler tarafından hem dava konusu işlemde, hem de dava konusu uyuşmazlıkta verilen savunmalar ile temyiz dilekçelerinde dava konusu işlemin tesis edilmesine yönelik haklı bir sebep ortaya konulamadığından, salt takdir yetkisine dayalı olarak ve hiçbir somut gerekçe gösterilmeden tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Öte yandan, işbu iptal kararı doğrudan devir talebinin kabulü sonucunu doğurmamakta olup, davalı idarece söz konusu talep hakkında 3213 sayılı Maden Kanunu ve Maden Yönetmeliği hükümleri kapsamında değerlendirme yapıldıktan sonra yeniden işlem tesis edilebileceği ve bu işleme karşı ayrıca dava açılabileceği de açıktır.

GEREKÇEDE KARŞI OY

(X)- Davacı şirketin, Afyonkarahisar ili, ... ilçesi hudutları dahilinde ve dava dışı ... uhdesinde bulunan ... sicil, I-B Grubu, ... erişim numaralı işletme ruhsatının, tüm hak ve vecibeleri ile 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca kendisine devredilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E:... sayılı işlemi ile dayanağı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

Dava konusu işlemin dayanağını Taşınmaz Komisyonu kararı oluşturduğundan, söz konusu Komisyonun yetkisinin tartışılması gerekmektedir.

2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca Genelgede tanımlanan görevlerin yerine getirilmesi amacıyla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından Genelgeye uygun bir şekilde Taşınmaz Komisyonu oluşturulmuş olup, anılan Genelgeye karşı açılan bir davanın bulunmadığı ve Genelgenin hukuka aykırılığına karar verilmediği görülmektedir.

Taşınmaz Komisyonunun Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bakan Yardımcısı başkanlığında teşekkül ettirildiği, MAPEG Genel Müdürü ve Genel Müdür Yardımcısının da Komisyon üyeleri arasında yer aldığı, her ne kadar maden mevzuatı uyarınca yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğüne verilmiş ise de, söz konusu yetkinin üyesi olarak yer alınan Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığı anlaşılmaktadır.

Kaldı ki, Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünce söz konusu Taşınmaz Komisyonu kararlarına karşı itirazda bulunulmadığı/muhalefet edilmediği gibi, Komisyon kararı sonrasında MAPEG tarafından talebin uygun bulunmadığı yönünde ayrıca işlem tesis edildiği görülmektedir.

Bu durumda, gerekçeli onama kararının Taşınmaz Komisyonunun yetkisine ilişkin kısmı açısından; 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi yürürlükte olup, hukuka aykırılığına karar verilmediğinden ve MAPEG'e kanun kapsamında tanınan yetki Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığından, Komisyon kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesinde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından Daire kararının bu gerekçesine katılmıyoruz.