Danıştay 8. Daire E.2023/5667 K.2024/3778

Dava konusu istem: Özel ... Özel Eğitim ve Rehabilitasyon Merkezi ... olarak görev yapmakta iken, ivedi olarak Kurum Müdürü atama teklifi yapılması gerektiğine ilişkin Darıca Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısına müteakiben müdürlük görevinden alınmasına dair Darıca Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel" başlıklı 8. maddesinin 7. fıkrası uyarınca özel öğretim kurumlarına yönetici atanması ve yöneticinin görevden alınması valiler tarafından yapılacağı ve valiye tanınan bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı, vali tarafından tesis edilmesi gerekirken yetkisi olmayan Kaymakamlık Makamı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ...

İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; davacıya çalışma izni vermeye yetkili makam olan Kocaeli Valiliği'nin İmza Yetkileri Yönergesi'nin IV/5 maddesi ile özel öğretim kurumlarının her türlü personelinin atama ve görevden alma işlemlerinin kaymakamlara devredildiği, dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, dosya içerisinde yer alan soruşturma raporu, ekleri ve alınan ifadelerin birlikte değerlendirilmesinden, davacının bazı kursiyerlere eğitim vermedikleri halde eğitim vermiş gibi belge düzenleyerek eğitim ücreti aldığı hususunun sabit olduğu, davacıya isnad edilen fiilin sübuta erdiği,

dava konusu işlemde hukuka aykırılık, anılan işlemin iptali yolunda verilen İlk Derece Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle davalı istinaf başvurusunun kabulüne, ... İdare Mahkemesi'nin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının kaldırılmasına, davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, kararın hukuka aykırı olduğu, idarece hakkında isnat edilen fiillere ilişkin yeterli araştırma inceleme yapılmadan işlem tesisi edildiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

(X)- 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir.

20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerini eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir.

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (...) olarak sayılmıştır.

Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır.

Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır.

Bu bağlamda; her ne kadar Mahkemece, işin esasının değerlendirilmesi suretiyle bir karar verilmiş ise de; dava konusu işlemin, 5580 sayılı Kanun'da yer alan özel düzenleme nedeniyle yetkili makamca tesis edilip edilmediğinin denetiminin yapılması gerekmektedir.

Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.

Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir.

Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır.

Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)

Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir.

Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, çalışma izinlerinin iptal edilmesine yönelik tesis edilen işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve çalışma izni onayının iptaline ilişkin işlem tesis etme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

18/06/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.

Burada, 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve bu onayların iptaline ilişkin işlemlerde "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır.

Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir.

Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir.

Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır.

Kısacası; özel öğretim kurumlarında görevli personelin atanması ve çalışma izninin iptaline ilişkin işlemler yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve ilçe milli eğitim müdürlüğüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu atama ve çalışma izni onayı iptali işlemlerini tesis etme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından Kaymakama bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Olayda, 5580 sayılı Kanun'da "valilik" makamına verilen özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğreticilerine çalışma izni onayı verilmesi, çalışma izni onay belgelerinin iptal edilmesine yönelik yetkinin, bir başka makama devrinin mümkün olmadığı anlaşılmakta olup; Kaymakamca imzalanmak suretiyle tesis edilen işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda; dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf kanun yolu başvurusunun kabul edilerek anılan kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.