Danıştay Danıştay 15. Daire Başkanlığı E.2013/2234 K.2018/8363

Davanın Özeti

25/03/2010 tarihli ve 27532 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4.1. maddesine 17/12/2011 tarihli ve 28145 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 1. maddesi ile eklenen 13. fıkranın; dava konusu düzenlemenin eczane, ecza deposu ve firmalar arasındaki özel hukuka tabi sözleşme ilişkisine müdahale niteliğinde olduğu, davalı idarenin artan kamu kurum iskontoları nedeniyle eczane stoklarında meydana gelen zararı ilaç firmalarına tazmin ettirme konusunda düzenleme yapma yetkisinin olmadığı,

düzenleme ile ilaç firmalarına finansal bir yükümlülük getirildiği, firmaların eczane zararlarını tazmin sorumluluğu ile karşı karşıya bırakıldığı, ilaç firmalarının, Kurumla ilaç satışı konusunda doğrudan hiçbir ilişkilerinin bulunmadığı, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesine aykırı hareket edildiği,

firmaların satış konusu ilaçları depolara teslim etmesi ile satış işlemlerinin kesinleştiği, artık bu satıştan dolayı malın ayıplı çıkması gibi Borçlar Kanunu'ndan kaynaklanan sorumluluk halleri hariç herhangi bir yükümlülükle karşılaşmamaları gerektiği, düzenlemenin eczaneler ile ecza depoları ve firmalar arasında çok sayıda uyuşmazlığa sebebiyet vereceği, bunun kamu yararına uygun düşmediği iddia edilerek iptali istenilmektedir.

Savunmanın Özeti : Davanın süresinde açılmadığı, ehliyet yönünden davanın reddinin gerektiği, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümleri çerçevesinde Kurumun dava konusu düzenlemeyi yapmakta yetkili olduğu,

2010-2012 orta vadeli mali program çerçevesinde bütçe disiplinini sağlamak açısından alınacak önlemlerle ilgili ilaç sektörünü temsil eden sendika ve dernekler tarafından imzalanan 01/12/2009 tarihli “Orta Vadeli Mali Program ve Bütçe Disiplini Açısından AİFD-İEİS-TİSD Ortak Model Önerisi" ve bu metne 2010 yılında yapılan “ek protokol” ile 3 yıllık bütçenin sektörel mutabakatla disipline edilebilmesi için alınacak önlemlerin imza altına alındığı, bu metnin 7. maddesinde, metinde belirtilen tedbirlerin bütçe disiplinini sağlamak için yeterli olmaması halinde, sektör ile görüşülerek kamunun gerekli tedbirleri alacağının hüküm altına alındığı,

bu hüküm doğrultusunda Orta Vadeli Mali Programda 2010 ve 2011 yılları için öngörülen bütçelerin aşılması nedeniyle ek tedbirler alınmasına yönelik oluşan lüzum üzerine ilaç sektörü ile gerekli bilgi paylaşımı yapılarak, 2012 yılı bütçe disiplinini sağlamak amacıyla Kurum Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararları gereği %7,5-%8,5 ilave iskonto uygulamasının getirildiği, Kurumun yaptığı ilave iskonto uygulamasının asıl muhatabının ilaç firmaları olduğu, firmaların kamu kurum iskontosunu uygulayarak depoculara verdiği,

depocunun da iskonto yapılmış şekliyle eczacıya ilacı verdiği ve ilacı eczacının kuruma fatura ettiği, sonuç olarak firmanın Kuruma yapmakla mükellef olduğu kamu kurum iskontosunun eczane aracılığıyla Kuruma yansıdığı, doğrudan firmaların yükümlülüğünde olan iskontodan eczanelerin sorumlu tutulmasının kabul edilebilir olmayacağı, kamu kurum iskontosunun sağlık hizmetlerinin finansmanının yönetimi ve sosyal güvenlik sisteminin sürdürebilirliğinin sağlanmasına yönelik Kurum politikalarından birisi olduğu, uygulama sürecinde de Kurumun sorumluluğunun olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Düşüncesi : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı :

Düşüncesi : Dava, 25.3.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4.1. maddesine, 17.12.2011 tarih ve 28145 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile ilave edilen "Kamu kurum iskontolarında yapılan ilave iskonto uygulamaları nedeniyle eczane stoklarında meydana gelebilecek stok zararları firmalar tarafından ecza depolarına, depolar tarafından da eczanelere ödenir. Bu kapsamda yapılacak işlemlerde, eczacılar tarafından İlaç Takip Sistemine yapılan bildirimler esas alınır." hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.

24.3.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4 maddesi ile 25.3.2010 tarih ve 27532 Mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği yürürlükten kaldırılmıştır.

Dava konusu edilen düzenlemenin yürürlükten kaldırılmış olması, ayrıca eski düzenlemeye dayalı olarak tesis edilmiş bir uygulama işleminin de dava konusu edilmemiş olması karşısında davanın konusu kalmamıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilen 19/12/2018 tarihinde davacı vekili Av. ...'in, davalı idareyi temsilen Av. ....nun geldiği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı.Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Davalı idarenin, herhangi bir somut gerekçeye dayandırılmayan menfaate ve süre aşımına ilişkin usul itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.

Dava; 25/03/2010 tarihli ve 27532 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4.1. maddesine 17/12/2011 tarihli ve 28145 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 1. maddesi ile eklenen 13. fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre bu Kanunun amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.

Anılan Kanun'un 73. maddesinde, bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı hükme bağlanmıştır.

Diğer taraftan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanununun 1. maddesinde.

Birliğin, Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel yasalarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak kurulduğu, 4. maddesinde.

Türk Eczacıları Birliğinin; üyelerinin maddi ve manevi hak ve menfaatlerini korumak ve bunları halkın ve Devletin menfaati ile en iyi şekilde telife çalışmak, halk sağlığı ve eczacılık mesleği ile alâkalı meseleler için resmi makamlarla karşılıklı işbirliği yaparak bu makamların yardımını temine çalışmakla yükümlü olduğu; aynı Kanunun 34. maddesinde, Birliği temsil görev ve yetkisinin Merkez Heyetine ait olduğu.

39/j maddesinde de Birliğin temsilcisi olan Merkez Heyetinin, eczanelerden sağlık hizmeti satın alacak bütün kamu ve özel kurum ve kuruluşlarla anlaşmalar yapmak, imzalanan protokole uygun tip sözleşmeleri bastırmak ve belirleyeceği bedel karşılığı eczanelere dağıtmak görevi bulunduğu belirtilmiştir.

Sözü edilen Kanun hükümlerine göre, eczanelerin birer sağlık hizmeti sunucusu olduğu, davalı Kurumun eczaneler ve diğer sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve böylece sigorta kapsamında bulunan kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılanması yoluna gidildiği hususunda bir duraksama bulunmamaktadır.

25/03/2010 tarihli ve 27532 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliği'nin "Uygulanacak İndirim Oranları" başlıklı 6.4.1 maddesinde; ilaçlara uygulanacak kamu kurumu iskontosu oranları ile ilave iskonto oranları belirlenmiştir.

17/12/2011 tarihinde yapılan değişiklikle yukarıda aktarılan maddeye eklenen dava konusu (13) nolu fıkrada ise; "Kamu kurum iskontolarında yapılan ilave iskonto uygulamaları nedeniyle eczane stoklarında meydana gelebilecek stok zararları firmalar tarafından ecza depolarına, depolar tarafından da eczanelere ödenir. Bu kapsamda yapılacak işlemlerde, eczacılar tarafından İlaç Takip Sistemine yapılan bildirimler esas alınır.” kuralına yer verilerek kamu kurum iskontolarında yapılan ilave iskonto uygulamaları nedeniyle eczane stoklarında meydana gelebilecek stok zararlarının firmalar tarafından ecza depolarına, depolar tarafından da eczanelere ödeneceği düzenlemesine yer verilmiştir.

Dava konusu Tebliğ, 24/03/2013 tarihli ve 28597 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği’nin 6.4. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de, idari işlemlerin tesis edildikleri tarih itibariyle yargısal denetime tabi tutulması gerektiği yönündeki idari yargılama usulü ilkesi göz önünde bulundurularak hükmün esasının incelenmesine geçilmiştir.

2010 yılı Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4.1. maddesi, geri ödeme kapsamında ...Kurumu tarafından bedeli karşılanan ilaçlarda, üreticiler veya ithalatçılar tarafından ...Kurumuna yapılacak kamu kurumu iskontosunun oranları ile tedarik zincirinin nihai halkasını oluşturan eczacılar üzerinden, sosyal güvenlik kapsamındaki kişilere teslim edilen ilaçların, ...Kurumuna indirimli fiyatlar üzerinden faturalanması yoluyla idare lehine yapılan iskontonun yansıtılması esasına dayanmaktadır.

Kamu kurumu iskontosu uygulamasında, firmalar davalı Kuruma iskonto uygulamakla mükellef olup, firma ilacı bu iskontolarla depoya vermekte, eczane depodan iskonto yapılmış şekli ile ilacı alıp Kuruma fatura etmekte, kamu kurumu iskontosu eczane aracılığıyla kuruma yansımaktadır. Mevcut iskontolara ilave iskonto uygulandığında ise, eczanelerin stoklarında bulunan ilaçlar için ilacın geliş fiyatı ile yeni oluşan fiyat arasında fark oluşacağından, eczaneler için stok zararı söz konusu olmaktadır.

2010 yılı Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4.1. nolu maddesine eklenen dava konusu 13. fıkrayla eczanelerde oluşan stok zararının firmalarca karşılanacağı yönünde düzenleme yapılmış ve kamu kurumu iskontosunun asıl muhatabı olan firmalara sorumluluk yüklenmiştir.

Bu durumda, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek, davalı Kurum lehine yapılan ilave iskonto nedeniyle eczanelerde oluşan stok zararlarını önlemeye yönelik tedbir niteliğinde olan ve iskontonun asıl muhatabı olan ilaç firmalarına sorumluluk yükleyen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.