Danıştay Danıştay 2. Daire Başkanlığı E.2016/7184 K.2018/714

Davanın Özeti

25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasının iptali ve Yönetmelik maddesinin dayanağını teşkil eden 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin 5. fıkrasında bulunan, "Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına ihtiyaç ve zaruret hasıl olduğunda haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında 657 sayılı Kanunun ek 33. maddesinde belirtilen yerlerde nöbet görevi verilebilir ve bunlara aynı maddede belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde nöbet ücreti ödenir." ibaresinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.

Savunmanın Özeti : Yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın, gerek usul ve gerekse esastan reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hakimi :

Düşüncesi Davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir

Danıştay Savcısı :

Düşüncesi :Davacı, 25.1.2013 tarih ve 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 10. Maddesinin 4. fıkrasının iptali ile Yönetmelik maddesinin dayanağını teşkil eden 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun 3. maddesinin 5. fıkrasında bulunan "Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına ihtiyaç ve zaruret hasıl olduğunda haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde nöbet görevi verilebilir ve bunlara aynı maddede belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde nöbet ücreti ödenir." ibaresinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasını istemektedir.

Anayasaya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.

Dava konusu Yönetmeliğin 10.maddesinin 4.fıkrası 19.7.2013 gün ve 28712 sayılı Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak aynı gün yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi uyarınca değiştirilmiş olduğundan iptali istenilen hüküm hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenleyici işlem hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesince, Danıştay Beşinci Dairesi tarafından, Danıştay Dava Daireleri arasındaki işbölümünün belirlendiği Danıştay Başkanlık Kurulunun 01/08/2016 günlü, K:2016/32 sayılı kararına istinaden Dairemize iletilen dosyada, 25/08/2017 tarih, 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 694 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Geçici 15. madde uyarınca, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Başkanlığının dava ve icra takip işlerinin Sağlık Bakanlığına devredildiği görülmüş olup, bu nedenle davanın Sağlık Bakanlığı husumetiyle görülmesine karar verilerek işin gereği düşünüldü:

Dava, 25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı; 5253 sayılı Dernekler Kanununun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.

Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır.

Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Yasaya tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup;

aynı Yasanın 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03.03.2006 tarihli, E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır.

Yasa koyucu 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir.

Başka bir anlatımla yasa koyucu, getirdiği bu düzenleme ile, idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.

Aktarılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Yasanın 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, yasayla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.

Aynı yaklaşımın, yasal çerçevesi sendika konfederasyonlarına benzeyen bir üst kuruluş olan dernek federasyonları hakkında da uygulanması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, dernek federasyonlarının, yalnızca kendi üyesi olan derneklerin ortak menfaatini ihlal eden düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, davacı federasyon tarafından, federasyon üyeleri ve aile hekimlerinin menfaatlerinin ihlal edildiğinden bahisle, yukarıda belirtilen Yönetmelik maddesinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır

Dava konusu olayda, en az beş derneğin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu işlemin iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmamaktadır.

Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 12.03.2018 tarih ve E:2015/2549; K:2018/866 sayılı,18.04.2016 tarih ve E:2014/3275; K:2016/1628 sayılı, 18.04.2016 tarih ve E:2014/3276; K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.

Açıklanan nedenlerle, davanın ehliyet yönünden reddine, aşağıda dökümü yapılan ... -TL yargılama giderinin davacı Federasyon üzerinde bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13.02.2018 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

(X) KARŞI OY

Davacı Federasyonun Tüzüğünün 24. maddesinde, kuruluş amaçları doğrultusunda, üye derneklerin ve bu dernek üyelerinin idare ve yönetmeliklerle ilgili doğrudan ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerini her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil edeceği ve ettireceği, dava açacağı ve bu nedenle açılan davalarda yönetim kurulu kararı ile taraf olacağı belirtilmiştir.

Buna göre, 25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 4. fıkrasının Federasyona üye derneklerin ve dernek üyeleri olan aile hekimlerinin menfaatlerini etkilemesi nedeniyle iş bu davayı açmakta davacı Federasyonun menfaatinin bulunduğu sonucuna varıldığından, işin esasına girilmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiğinden bahisle davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen karara katılmıyoruz.