Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/1451 K.2021/975

Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak 12/03/2013 tarihinde askıya çıkarılan Mardin-Batman-Siirt-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin, Plan Uygulama Hükümleri 44. ve 45. sayfa 8.3.9. sayılı bölümünün, Plan Uygulama Hükümleri 53. sayfa 8.3.27.8. sayılı maddesinin, Plan Uygulama Hükümleri 56. sayfa 8.3.29.3. sayılı maddesinin, planının N45 nolu paftasında, Kızıltepe'nin batısında, Şanlıurfa-Mardin yolu üzerinde önerilen gelişme alanı bölümünün iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 05/12/2018 tarih ve E:2013/5741, K:2018/10089 sayılı kararıyla;

İtiraz 1

Davaya konu plana askı süresi içinde yapılan itirazların bulunması, plan değişikliğini gerektiren hususların ortaya çıkması ya da planda düzeltme yapma gereğinin oluşması gözetilerek, mevzuatta belirlenen esaslar doğrultusunda gerçekleştirilen işlemlerde mevzuata aykırılık görülmediği,

İtiraz 2

Ormanların başta Anayasa olmak üzere mevzuatla korunduğu, plan hükümlerinde de ilgili mevzuata aykırı düzenlemeler getirilmediği, orman alanları ve 2/B alanlarının yasal düzenlemeler uyarınca uygulamaya tabi olduğu gözönünde bulundurulduğunda bu hususa ilişkin mevzuata aykırılık görülmediği,

İtiraz 3 ve 4

Çevre düzeni planlarında, mevzuata atıflar yapılması ve mevzuata uygun tanımlar getirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmadığı, bu bağlamda planlama alanının özelliğine yönelik olarak mevzuatta yer almayan düzenlemeler yapılabilirse de, mevzuat hükümlerine aykırı düzenleme yapılamayacağı,

Bu bağlamda, 8.3.2.7.8. sayılı plan uygulama hükmünde yer alan "koruma statüsüne sahip alanlarda ilgili mevzuat hükümleri geçerlidir" yönündeki maddenin, kaldırılan hükümlerin yerine getirilmediği, bu alanların içinde yer alan koruma statüsü kazanmış alanlarda ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilerek koruma altına alındığı,

Diğer taraftan, plan hükümlerinin 8.3.2.9.3. sayılı maddesindeki "bu planın genel kullanım koruma ve gelişme ilke ve hedefleri çerçevesinde ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda ilgili mevzuat uyarınca yer tespiti ve uygulama yapılacaktır." yönündeki hükmün alt ölçekleri yönlendirme amacıyla ilgili mevzuatına atıf yapılmak suretiyle düzenlendiği,

Bu itibarla, sözü edilen hükümlerde mevzuata aykırılık görülmediği,

İtiraz 5 ve 6

Çevre düzeni planı kararlarının kurumlardan ve arazi çalışmalarından elde edilen veriler, nüfus projeksiyonları ve yerel idarelerin imar planları, bölgesel yatırım kararları, koruma statülü alanlar, ulaşım ağları gibi plana girdi sağlayan verilerin değerlendirilmesi sonucunda oluşturulması, dolayısıyla nüfus projeksiyonlarına göre, yerleşim alanlarının belirlenmesi, bu doğrultuda, tarım alanları, orman alanları, meralar, jeolojik açıdan sakıncalı alanların korunması gerektiği bu tür alanlarda, münferit kentsel gelişme taleplerinin ise plan bütünlüğü gözönünde bulundurularak değerlendirilmesi gerektiği,

Davaya konu planın genel hükümler başlığı altında toplanan hükümlerin 7.1. sayılı maddesinde, bu planın plan paftaları, plan hükümleri ve plan açıklama raporuyla bir bütün olduğu, alt ölçekli planlar yapılırken bu belgelerin bütününün esas alınacağı,

7.3. sayılı maddesinde, bu plan hedeflerine koruma, planlama ve gelişme ilkelerine, plan kararlarına aykırı hiçbir ölçekte plan revizyonları plan değişiklikleri veya ilavesi yapılamayacağı,

7.6. sayılı maddesinde bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamayacağı, bu plan ile belirlenen kentsel/kırsal kullanım alanlarının, bu alanların tamamının yapılaşmaya açılacağını göstermeyeceği, bu sınırların ölçeğin gerektirdiği üzere makroformu/ gelişme yönünü gösterecek şekilde - şematik olup, alt ölçekli plan çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde bu planın nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde kesinleştirileceği,

Kentsel yerleşim alanları başlığı altında, 8.16. sayılı maddesinde kentsel gelişme alanlarının alt ölçekli planlarının bütüncül olarak yapılacak olup uygulamaların bu plan ile belirlenen nüfus kabullerine ve projeksiyon dönemine göre denetimli olarak ve etaplar halinde yapılabileceği, bu alanlarda uygulama imar planı onaylanmadan uygulama yapılamayacağı, bu planda kentsel yerleşimler için hesaplanmış olan nüfus kabulleri esas alınarak kentsel yerleşim içindeki yoğunluk dağılımının planlama ilkeleri ve nüfus kabulleri dikkate alınarak alt ölçekli planlar ile yapılacağının düzenlendiği,

Davaya konu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notları değerlendirildiğinde, bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamayacağı, alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının o bölgenin mutlaka yapılaşacağı yönünde olmayacağı,

Özetle, plan araştırma raporunda, planlama bölgesindeki tarımsal toprakların niteliği ve kullanım kabiliyeti ile değerli tarım topraklarının mekânsal dağılımını tespit etmeye ve değerlendirmeye yönelik veri ve bilgilerin toplanmış olduğu, bunların analiz edildiği ve eşik çalışmaları bağlamında dikkate alındığı ve sonuç olarak planlama bölgesi içinde yerleşilebilir ve yerleşilemez alanların eşikler doğrultusunda belirlendiği,

Bu bağlamda, değerlendirme yapıldığında üst ölçekli çevre düzeni planı yapılırken davaya konu plan ile getirilen kullanım kararlarında da şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı,

Diğer taraftan, bölgenin özelliği, nüfus baskısı, yerleşim alanı gibi ihtiyaçlar doğrultusunda, kentlerin gelişme yönü doğrultusunda, şematik olarak yerleşme alanlarının belirlendiği ve yukarıda belirtildiği gibi bu alanların mutlaka yapılaşmaya açılacağı anlamına gelmediği, bu bağlamda şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği,

Dairelerince tarım (sulanan) alanlarındaki koşullara ilişkin değerlendirmeye gelince;

Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin, yapı şartları başlıklı, 63. maddesinin 1. fıkrasında, üst ölçekli planı bulunmayan iskan dışı alanda bulunan parsellerde inşaat alanı katsayısı %5'den fazla olmamak, yapı inşaat alanları toplamı hiçbir koşulda 250 m²'yi geçmemek, saçak seviyelerinin tabi zeminden yüksekliği (6,50) m' yi ve 2 katı aşmamak, yola ve parsel sınırına (5.00) m' den fazla yaklaşmamak şartı ile bir ailenin oturmasına mahsus bağ ve sayfiye evleri, kır kahvesi, lokanta ve bu tesislerin müştemilat binalarının yapılabileceği;

bu alanlarda tarımsal üretimi korumak amacı ile üretimden pazarlamaya kadar tarımsal faaliyetleri içeren entegre tesis niteliğinde olmamak kaydıyla konutla birlikte veya ayrı ayrı yapılan mandıra, kümes, ahır, ağıl, su ve yem depoları, hububat depoları, gübre ve silaj çukurları, avhaneler, balık üretim tesisleri ve un değirmenleri gibi konut dışı yapılar mahreç aldığı yola (10) m'den parsel hudutlarına (5.00) m'den fazla yaklaşmamak, parselde bulunan bütün yapılara ait inşaat alanı katsayısı %40'ı ve yapı yüksekliği (6.50) m'yi ve 2 katı aşmamak şartı ile yapılabileceği,

bu yapıların birinci fıkra koşullarına uyulmak üzere yapılacak konutla birlikte yapımı halinde de, inşaat alanı katsayısının %40'ı geçemeyeceğinin hükme bağlandığı,

Davalı idarece bu bağlamda, yukarıda değinilen Yönetmelikte belirtilen %40 emsalin altında 0,20 emsalin verildiği,

Davacının sözünü ettiği 0,05 emsalin ise Yönetmeliğin 63. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen yapılaşma emsali olup, buna göre, E:0,05 emsalin bir ailenin oturmasına elverişli bağ ve sayfiye evine ilişkin olduğu, entegre nitelikte olmayan konutla birlikte ayrı ayrı yapılan hayvancılık yapıları için emsalin 0,40 olarak belirlendiği,

Planın tarım alanlarına ilişkin maddeleri ile, bu planda 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamındaki tarım arazilerinde yapılacak olan tarım ve hayvancılık amaçlı yapıların yapımı öngörülerek, sulama tarım arazilerinde E:0,20 olarak belirlenerek tarımsal amaçlı yapı yapılacağının belirtildiği,

Davaya konu planda tarım alanı olarak belirlenmiş olan alanlar ile tarım alanlarının kullanım ve yapılaşma koşullarının geçerli olduğu alanlarda, bu plan ile belirlenmiş olan yapılaşma koşullarının maksimum değerler olduğu, bu değerlerin yetiştirilen ürün ve toprak özelliklerine bağlı olarak gerekiyorsa belirli kesimlerde alt ölçekli plan kararları ile sınırlanabileceği gözönüne alındığında, planla getirilen yapılaşma değerlerinin mutlak olmadığı, bu değerlerin maksimum değerler olarak belirlendiği,

Davaya konu planın 8.3.9.4. sayılı plan hükmünde 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlemesine Dair Tarım Reformu Kanunu uyarınca sulama alanı ve sulu arazi olarak belirlenen/belirlenecek tarım arazilerinde bu planın "8.3.7. organize tarım ve hayvancılık alanları hükmü çerçevesinde ilgili idarelerce yapılacak olan uygulamalar haricinde hayvancılık tesisi yapılmasına izin verilemez" düzenlemesinin getirildiği,

Yine 4.20. sayılı maddesinde ise, tarımsal amaçlı yapılar "toprak koruma ve sulamaya yönelik alt yapı tesisleri entegre nitelikte olmayan besicilik ve su ürünleri üretim ve muhafaza tesisleri ile zorunlu olarak tesis edilmesi gerekli olan müştemilatlar, mandıralar, üreticinin bitkisel üretime bağlı olarak elde ettiği ürünü için ihtiyaç duyacağı yeterli boyut ve hacimde depolar, un değirmeni, tarım alet ve makinelerinin muhafazasında kullanılan sundurma ve çiftlik atölyeleri, seralar,

tarımsal işletmede üretilen ürünün özelliği nedeniyle hasattan sonra iki saat içinde işlenmediği takdirde ürün kalitesi ve besin değerinin kaybolmasının söz konusu olduğu ürünlerin işlenmesi ve depolanması için kurulan tesisler ile T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından tarımsal amaçlı olduğu kabul edilen entegre nitelikte olmayan tesisler " olarak tanımlandığı,

3194 sayılı İmar Kanununun 27. maddesinde entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ibaresinin yer aldığı,

Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, sulanan tarım alanlarında, Kanunda öngörülen ve 4.20 sayılı plan notunda belirtilen kullanımlar ile 8.3.9.4. sayılı madde de sayılanlar dışında bir yapı yapmanın mümkün olmadığı,

Kaldı ki 5403 sayılı Kanun ve plan hükümleri uyarınca tarım arazilerinin bölünemeyeceği açık olduğundan, sulanan tarım topraklarında tarım ve hayvancılık faaliyetlerinin geliştirilmesi amacıyla sulanan tarım alanlarında öngörülen emsal: 0,20 değerinin mevzuata aykırı bulunmadığı,

Diğer taraftan, davaya konu planda, tarımsal vasfı düşük olan alanlardan daha düşük olan alanlara doğru bir yapılaşma artışı öngörüldüğü, tarımsal işletmelerin desteklenmesi amacıyla sadece Başbakanlık Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, ilgili bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar tarafından desteklenen projeye dayalı tarımsal faaliyetler bağlamında tarımsal amaçlı yapılar ile destekleme projeleriyle en az 100 büyükbaş, 200 küçükbaş veya 50.000 adet ve üzeri kapasiteli kanatlı hayvancılık tesislerinde yapılaşma şartlarının %50 artırılmasının yörenin özelliği, ihtiyacı ve bölgesel ve yerel kalkınmayı sağlayabilmek açısından uygun olduğu anlaşıldığından, sözü edilen düzenlemede mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Çevre Düzeni Planının, dava konusu edilen kısımlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı, bilirkişi raporundaki tespitler doğrultusunda, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ

İtiraz 6- Kızıltepe gelişme alanları yönünden;

Çevre düzeni planlarının niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiği açık olup, bu doğrultuda, verimli tarım topraklarının yer aldığı söz konusu bölgelerde, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.

Uyuşmazlıkta, verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan gelişme alanı kararlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının yukarıda belirtilen husus yönünden Daire kararının bozulması, diğer hususlar yönünden kararın onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin, gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Öte yandan, aşağıdaki husus yönünden, Daire kararının açıklamalı olarak onanması gerekmiştir:

İtiraz 6- Kızıltepe gelişme alanına yönelik olarak;

Mardin İli, Kızıltepe ilçesi kentsel gelişme alanı, dava konusu Çevre Düzeni Planının Açıklama Raporu Syf 55'de, "İlçenin E-24 Karayolu güzergâhı üzerinde olması nedeni ile ticaret sektörü günden güne büyümektedir. İl genelinde bulunan tarıma dayalı sanayi işletmeleri ile diğer fabrikalar Artuklu ile Kızıltepe arasında bulunmaktadır. İlçe yolu güzargâhı üzerinde havaalanının faaliyete geçmesi ile ekonomik yaşam biraz daha ivme kazanmıştır. Kızıltepe, bütün ilçeler içerisinde gelişme potansiyeline sahip en büyük ilçedir. İç göçleri kendine çeken özelliği ile bugün Merkez İlçe (Artuklu) nüfusunu neredeyse ikiye katlamıştır. Tüm bu eğilim ve potansiyeller İlçede 2040 yılı için öncül sektörün ticaret, ikincil sektörün ise tarım olarak öngörülmesinde etkili olmuştur." şeklinde açıklanmıştır.

Bu doğrultuda, açıklama raporunda yukarıda belirtilen hususlar doğrultusunda, Mardin ili genelinde bulunan tarıma dayalı sanayi işletmeler ile diğer fabrikaların Artuklu ile Kızıltepe arasında bulunması, ilçe yolu güzargâhı üzerinde havaalanının faaliyete geçmesi ve Kızıltepe'nin iç göçler sonucu artan nüfusu göz önünde bulundurulduğunda, E-24 Karayolu güzergâhı üzerinde, Kızıltepe-Artuklu arasında öngörülen gelişme alanları şehircilik ilkelerine ve planlama ilkelerine uygun olduğundan, aksi yöndeki davacı iddiaları ile bilirkişi raporundaki tespitlere itibar edilmemiştir.