Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/3035 K.2020/2782

Dava konusu istem: 26/12/2012 tarih ve 28509 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İş Sağlığı ve Güvenliğine İlişkin İşyeri Tehlike Sınıfları Tebliği'nin ekinde yer alan İşyeri Tehlike Sınıfları Listesinde,“çok tehlikeli” sınıfında 23.32.01 kodu ile "Fırınlanmış, ateşe dayanıklı olmayan kil ve topraktan baca künkleri ve başlıkları, şömine ve baca boruları, oluklar ve bağlantı parçaları ile tuğla, kiremit, karo vb. inşaat malzemeleri imalatı (seramikten oluklar, borular ve bağlantı parçaları dahil)" şeklinde yapılan tanımlamada yer alan "tuğla" ve "kiremit" ibarelerinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 21/03/2019 tarih ve E:2013/903, K:2019/2316 sayılı kararıyla;

6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde bulunan "Tehlike" ve "Tehlike sınıfı" tanımlarına, aynı Kanun'un "Tehlike sınıflarının belirlenmesi" başlıklı 9. maddesine yer verilerek,

Dairelerinin 18/09/2013 tarihli ara kararı ile davalı idareden, dava konusu Tebliğ ile yürürlükten kaldırılan önceki Tebliğ'de "tehlikeli" sınıfta yer alan tuğla ve kiremit imal eden işyerlerinin dava konusu Tebliğ ile "çok tehlikeli" sınıfta tanımlanması nedeniyle, anılan değişikliğin sektörden gelen talepler üzerine mi gerçekleştirildiği, talep üzerine değişiklik yapılmış ise bu taleplerin dayanağının herhangi bir araştırmaya dayalı olup olmadığı, tuğla ve kiremit imal eden işyerlerinin çok tehlikeli sınıfa dahil edilmesinin gerekçesi olabilecek sektörel bir araştırmanın yapılıp yapılmadığı,

yapılmışsa anılan hususa ilişkin bir rapor düzenlenip düzenlenmediği, tehlike sınıfları ayrımı yapılırken hangi kriterlerin dikkate alındığı hususlarının sorulduğu; yine, dava konusu Tebliğ'e yönelik itirazların değerlendirilmesi amacıyla yapılan 22/02/2013 tarihli İşyeri Tehlike Sınıfları Komisyon Toplantısında tuğla ve kiremit üreten işyerlerinin tehlikeli sınıfta yer alması gerektiğinden bahisle karşı oy kullanan Sağlık Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı, TOBB ve TİSK temsilcilerinin görüşlerinin gönderilmesinin istendiği,

Davalı idare tarafından ara kararına cevaben; işyerlerine yönelik tehlike sınıfları belirlenirken akademisyenler de dahil olmak üzere konusunda uzman olanların görüşüne başvurulduğu, uluslararası ve ulusal düzeyde yapılan çalışmalara rağmen iş sağlığı ve güvenliği konusunda istenen düzeye gelinemediği, Sosyal Güvenlik Kurumunun 2010 yılı verilerine göre ülkemizde 62.903 iş kazası ve 533 meslek hastalığı vakasının meydana geldiği,

1454 çalışanın iş kazası ve meslek hastalığı nedeniyle hayatını kaybettiği, ayrıca günde yaklaşık 172 iş kazası olduğu ve iş kazası sonucu 4 işçinin hayatını kaybettiği, bu rakamların yanı sıra istatistiklere yansımayan kapsam ve kayıt dışı iş kazaları ve meslek hastalıkları sonucu kayıpların da olduğu, bütün bu değerlendirmelerin 2011 yılında tehlike sınıflarının belirlenmesine ilişkin Komisyon toplantısında tartışılması sonucu dava konusu Tebliğ'in yürürlüğe girdiği, öte yandan yapılan itirazlar üzerine tozdan kaynaklı meslek hastalıklarında uzman olan Zonguldak Meslek Hastalıkları Hastanesinin başhekiminden tekrar görüş sorulduğu,

başhekim tarafından değerlendirmelerin doğru olduğu yönünde mütalaa verildiği, bunun üzerine sektörün sunumu ve Komisyon üyelerinin tek tek görüşlerinin alınmasından sonra yapılan oylamada sektörün tehlike sınıfının değişmemesine karar verildiği hususlarının belirtildiği,

Bu bilgiler dışında, tuğla ve kiremit imalatının çok tehlikeli sınıfta yer almasını gerektirir, yapılan işin özelliği, işin her safhasında kullanılan ve ortaya çıkan maddeler, iş ekipmanları, üretim yöntem ve şekilleri, çalışma ortam ve şartlarının değerlendirildiği kapsamlı bir bilimsel araştırma ve inceleme yapıldığına ilişkin somut bilgi ve belgelerin bulunmadığının anlaşıldığı,

Diğer yandan, 21-22/02/2013 tarihli İşyeri Tehlike Sınıfları Komisyon Toplantısında tuğla ve kiremit imalatının çok tehlikeli sınıfta değerlendirilmemesi yönünde oy kullanan Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı, TOBB ve TİSK temsilcilerince özetle; tuğla-kiremit üretiminin hammaddesinin kil olduğu, üretim aşamalarının basit mekanik işlemlerden oluştuğu, kilin çeşitli makinelerle öğütülerek tane boyutunun istenen seviyeye gelmesinin sağlandığı, üretim aşamaları sonrasında elde edilen tuğla-kiremitin herhangi bir kimyasal madde içermediği,

ayrıca tuğla-kiremit imalatının açık işletmelerde yürütüldüğü, sektörde yer alan tesislerin tamamen yerleşim yerlerinden uzak olduğu, sektördeki meslek hastalığının ve iş kazası risklerinin çok tehlikeli sınıfta tanımlanan diğer işyerlerinden daha düşük olduğu tespitlerine yer verilerek anılan sektörün tehlikeli sınıfta değerlendirilmesi gerektiğinin belirtildiği,

Tüm bu açıklamalara göre, ayrıntılı bir bilimsel araştırma ve inceleme yapılmaksızın, eksik inceleme ve araştırma sonucunda tuğla ve kiremit imalatının çok tehlikeli faaliyetler kapsamında değerlendirilerek işyerinin tehlike sınıfının çok tehlikeli olarak belirlenmesine ilişkin düzenlemenin iptali istenen kısımlarında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu Tebliğin ekinde yer alan İşyeri Tehlike Sınıfları Listesinde, 23.32.01 kodu ile tanımlanan ve çok tehlikeli olarak gösterilen "Fırınlanmış, ateşe dayanıklı olmayan kil ve topraktan baca künkleri ve başlıkları, şömine ve baca boruları, oluklar ve bağlantı parçaları ile tuğla,

kiremit, karo vb. inşaat malzemeleri imalatı (seramikten oluklar, borular ve bağlantı parçaları dahil)" ibaresindeki "tuğla" ve "kiremit" ibarelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu Tebliğ'de tehlike sınıfları belirlenirken Türkiye İstatistik Kurumunca geliştirilen NACE Rev.2 sınıflamasının esas alındığı, bu sınıflamada değişiklik yapma yetkisinin Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı koordinasyonunda yürütülen komisyonda bulunduğu, faaliyetlerin tehlike sınıfını belirleyen ve değiştiren komisyonun ise Bakanlık koordinasyonunda yürütülen komisyon olduğu, davacının tehlike sınıfının değiştirilmesi için Bakanlık bünyesindeki komisyona müracaat ettiği, ancak faaliyet sınıflamasında değişiklik yapılması için Türkiye İstatistik Kurumuna herhangi bir başvuruda bulunmadığı,

tuğla ve kiremit sektöründe ham madde olarak kullanılan toprak içerisinde silis, kuvars ve kaolinit gibi maddelerin yer aldığı, bu durumun Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğünün ilgili yayınları ile 8. Kalkınma Planı kapsamında hazırlanan Madencilik Özel İhtisas Komisyon Raporundan da tespit edildiği, tehlike sınıflarının belirlenmesine ilişkin kriterleri hükme bağlayan 6331 sayılı Kanun'un 9. maddesinde idarenin bilimsel araştırma yapma yükümlülüğü veya taahhüdünün öngörülmediği, dava konusu sektör ile ilgili sayısız bilimsel araştırma bulunduğu,

bu bilimsel araştırmaların bir kısmının savunma ekinde dosyaya sunulmasına rağmen Daire kararında dikkate alınmadığı, İngiltere İş Sağlığı ve Güvenliği Kurumunun 2009 yılında silikaya ilişkin yaptığı araştırma neticesinde hazırlanan raporda tuğla sektöründe kristal yapıda silikaya maruz kalma riskinin kaçınılmaz olduğunun ortaya koyulduğu, Uluslararası Kanser Araştırma Ajansı tarafından silikanın kansorejen madde sınıfında kabul edildiği, Avrupa İş Sağlığı ve Güvenliği Ajansı tarafından solunabilir kristal yapıda silikaya maruziyet standardının 1 metre küp başına 50 mikrogram olarak belirlendiği,

2016 yılında Bakanlık bünyesinde hazırlanan İş Sağlığı Güvenliği Uzmanlık Tezinde de 11 farklı kiremit ve tuğla fabrikasında çalışanların toz ve silise maruz kaldığı yönünde saptamada bulunulduğu, tuğla ve kiremit sektöründe hızlı ölüme sebebiyet veren mesleki akciğer hastalığının sıklıkla görüldüğü, tehlike sınıflarının belirlenmesine ilişkin çalışmada sektör temsilcilerinin temsil edilmediği yönündeki iddianın gerçekle bağdaşmadığı,

Çocuk ve Genç İşçilerin Çalıştırılma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte 16 yaşını doldurmuş genç işçilerin mesleki eğitim alması şartıyla tuğla ve kiremit sektöründe çalıştırılması yönünde düzenleme yapılması nedeniyle bu sektörlerin çok tehlikeli sınıfta sayılmayacağından söz edilemeyeceği belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, 6331 sayılı Kanun'un 9. maddesinde tehlike sınıfları belirlenirken kısa vadeli sigorta kolları prim tarifesinin dikkate alınması gerektiğini öngören hükme aykırı hareket edildiği, dava konusu Tebliğ çıkartılmadan evvel yapılan toplantılarda taraflarla usulen 5'er dakika görüşüldüğü, bunun haricinde gerekli araştırmaların yapılmadığı, tuğla ve kiremitin tamamen sağlıklı ve doğal olan kil ham maddesinden üretildiği, tuğla ve kiremit üretim faaliyetinin bünyesinde riskler barındırmadığı,

Çocuk ve Genç İşçilerin Çalıştırılma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte yapılan değişiklikle genç işçilerin tuğla ve kiremit sektöründe çalıştırılabileceği yönünde düzenleme yapıldığı, bu düzenlemenin dava konusu sektörün çok tehlikeli işlerden sayılmaması gerektiğinin en büyük kanıtını teşkil ettiği belirtilerek, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davalı idarenin duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Temyizen incelenen Daire kararında, dava konusu Tebliğin ekinde yer alan İşyeri Tehlike Sınıfları Listesinde, 23.32.01 kodu ile tanımlanan ve çok tehlikeli olarak gösterilen "Fırınlanmış, ateşe dayanıklı olmayan kil ve topraktan baca künkleri ve başlıkları, şömine ve baca boruları, oluklar ve bağlantı parçaları ile tuğla, kiremit, karo vb. inşaat malzemeleri imalatı (seramikten oluklar, borular ve bağlantı parçaları dahil)" ibaresindeki "tuğla" ve "kiremit" ibarelerinin iptaline karar verilmiştir.

6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde; "... p) Tehlike: İşyerinde var olan ya da dışarıdan gelebilecek, çalışanı veya işyerini etkileyebilecek zarar veya hasar verme potansiyelini, r) Tehlike sınıfı: İş sağlığı ve güvenliği açısından, yapılan işin özelliği, işin her safhasında kullanılan veya ortaya çıkan maddeler, iş ekipmanı, üretim yöntem ve şekilleri, çalışma ortam ve şartları ile ilgili diğer hususlar dikkate alınarak işyeri için belirlenen tehlike grubunu, ... ifade eder..." hükmüne yer verilmiş, aynı Kanun'un "Tehlike sınıfının belirlenmesi" başlıklı 9. maddesinde ise;

" (1) İşyeri tehlike sınıfları. 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 83 üncü maddesine göre belirlenen kısa vadeli sigorta kolları prim tarifesi de dikkate alınarak, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürünün Başkanlığında ilgili taraflarca oluşturulan komisyonun görüşleri doğrultusunda, Bakanlıkça çıkarılacak tebliğ ile tespit edilir.

(2) İşyeri tehlike sınıflarının tespitinde, o işyerinde yapılan asıl iş dikkate alınır." düzenlemesi hükme bağlanmıştır.

Somut uyuşmazlıkta, davalı idare tarafından dosyaya sunulan bilimsel araştırmalarda dava konusu sektörlerin meslek hastalığı riski içerdiği yönünde tespitlere yer verildiği görülmektedir. Bu çerçevede, düzenleyici işlemlerin hazırlanma aşamasında ayrıca bilimsel araştırma ve inceleme yapılmasını gerektiren yasal bir zorunluluk bulunmadığı gözetildiğinde, dosyaya sunulu bilimsel araştırmalar doğrultusunda tesis edilen dava konusu düzenlemede yukarıda aktarılan dayanağı hükümlere ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu itibarla, dava konusu düzenlemenin iptali yönündeki Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.