Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/989 K.2021/1193

Dava konusu istem: 20/08/2014 tarih ve 29094 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Başbakanlık Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Görevde yükselme veya unvan değişikliği sınavına tâbi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ile anılan düzenlemeye dayanılarak tesis edilen Başbakanlık Görevde Yükselme Sınav Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 26/12/2019 tarih ve E:2019/689, K: 2019/7555 sayılı kararıyla;

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı; normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nın bulunduğu ve daha sonra gelen kanunların yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmeliklerin kanunlardan aldığı,

Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesinin mümkün bulunmadığı; belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından bir ifadesinin Anayasa'nın 124. maddesinde yer aldığı; kanunlar ve yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durumun, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerli olduğu,

657 sayılı Kanun'un 132. maddesinin 4. fıkrasında, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile tecziye edilenlerin hangi görevlere ne kadar süre ile atanamayacağı belirtildiğinden, bu Kanun hükmünün Yönetmelik ile daraltılarak, 657 sayılı Kanun'un 125. maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre -aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması- disiplin cezası alanların görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanmalarının engellenmesine normlar hiyerarşisi gereği olanak bulunmadığından,

dava konusu Yönetmelik hükmünde ve davacının bu hükümde yer verilen şartı taşımaması nedeniyle görevde yükselme sınavına katılma başvurusunun kabul edilmemesine yaptığı itirazın reddine ilişkin Başbakanlık Görevde Yükselme Sınav Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davaya cevap dilekçesinde detaylı olarak arz ve izah edildiği üzere dava konusu Yönetmelik düzenlemesi ve bu düzenlemeye dayalı bireysel işlemin hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

(X) KARŞI OY

X- 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, "sınıflandırma", "kariyer" ve "liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.

Görüldüğü üzere Kanun, devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme istemlerinin liyakat sistemine dayandırılmasını öngörmektedir.

Bu iki ilkenin temelinde, objektif kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme kavramı yatmakta olup, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesinin tek güvencesinin de, hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesinden geçeceği de tabidir.

Dava konusu Yönetmeliğin "Görevde yükselme veya unvan değişikliği sınavına tâbi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "b) 657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak," koşuluna yer verilmiştir.

657 sayılı Kanun'un 132. maddesinde, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanların belirli sürelerle, daire başkanlığı, valilik vs. gibi bazı görevlere atanamayacakları düzenlenmiştir. Uyuşmazlık konusu hüküm ise, (Mülga) Başbakanlık bünyesinde görev yapan personel arasından görevde yükselme ve unvan değişikliğine girecek kişiler için geçerli olup, idare tarafından anılan cezaların alınmamış olması bir tercih kriteri olarak düzenlemiştir. Buna göre idare tarafından takdir yetkisi kapsamında, görevde yükselecek kişilerin veya unvan değişikliği yapacak kişilerin daha önceden aylıktan kesme ya da daha üst ceza almamış olanlar arasından olması tercih edilmiştir. Bu nedenle, bakılan uyuşmazlıkta 657 sayılı Kanun'un 132. maddesine gidilmesine gerek yoktur.

Belirtilen duruma göre, kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamakla yükümlü olan davalı idarece, görevde yükselme veya unvan değişikliği sınavına tâbi olarak atanacak kişiler açısından "aylıktan kesme ya da daha üst ceza almamış olmak" koşulunun getirilmiş olmasında kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka aykırılık görülmemiştir.

Bu itibarla, hukuka uygun olduğu sonucuna varılan dava konusu düzenleyici işleme göre tesis edilen bireysel işlemde de hukuka aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde 60 gün olduğu belirtilmiş, 4. fıkrasında ise;"İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasında; sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hüküm altına alınmış, 14. maddesinin 3/e bendinde; süre aşımı ilk inceleme konuları arasında sayılmış ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise süre aşımının varlığı halinde davanın reddedileceği kuralı yer almıştır.

2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan hükümleri uyarınca, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olması, uygulama işleminin ise birlikte dava konusu edildiği düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.

Anılan Kanun'un 7. maddesinde belirtilen "uygulama işlemi" kavramı, düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan işlemleri ifade etmektedir.

Somut olayda; davacının iptalini istediği bireysel işlemin nedenini 2009 yılında aldığı aylıktan kesme cezası oluşturmakta olup, davacının 657 sayılı Kanun'un 125. maddesinin (D) bendine göre aldığı bir disiplin cezası bulunmamaktadır. Yani davacı kademe ilerlemesinin durdurulması cezası almamıştır.

Bu nedenle davacı tarafından, dava konusu edilen düzenleme içerisinde yer alan "...(D) bendine göre.." ibaresinin iptali için, davacı hakkında düzenlemenin bu kısmına dayanılarak tesis edilmiş bir uygulama işlemi bulunmadığından, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 1. fıkrasına göre, dava konusu Yönetmelik'in Resmi Gazete yayım tarihi olan 20/08/2014 tarihinden itibaren altmış günlük süre içinde, en son (19/10/2014 tarihi pazar gününe denk geldiğinden) 20/10/2014 tarihine kadar dava açılması gerekirken bu süre geçtikten sonra 06/03/2015 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmaktadır.

Bu durumda; dava konusu Yönetmelik maddesi içerisinde yer alan "..(D) bendine göre.." ibaresi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek herhangi bir ayrım yapılmadan dava konusu düzenlemenin tümünün iptaline karar verilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, temyize konu Daire kararının söz konusu hususlara yönelik kısmının bozulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.