Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/267 K.2022/218

Dava konusu istem: Davacı şirkete ait Yenihisar Rüzgâr Enerji Santralinin (RES) 2019 yılı YEK Destekleme Mekanizması'ndan (YEKDEM) yararlanması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile 01/10/2013 tarih ve 28782 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "üretim tesislerinin, başvuru tarihi itibarıyla kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olması ve" ibaresinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 25/11/2020 tarih ve E:2019/319, K:2020/3315 sayılı kararıyla;

5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 6. maddesinin 1.,2.,3.,4. ve 7. fıkralarına, dava konusu Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin işlem tarihinde yürürlükte olan hâliyle 4.,6.,7. ve 8. maddelerine ve 02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 35. maddesinin 2. fıkrasına yer verildikten sonra,

Dava konusu yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "üretim tesislerinin, başvuru tarihi itibarıyla kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olması ve" ibaresi yönünden;

5346 sayılı Kanun'un 6.maddesinin gerekçesinde; YEKDEM'e tâbi olmak isteyenlerin, YEK Belgesi ile lisans alması, 31/12/2015 tarihinden önce üretim tesislerinin işletmeye girmesi ve her yıl 31 Ekim tarihinden önce Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna başvuruda bulunması gerektiği, yeni tesislerin yapımını özendirmek amacıyla YEKDEM'de öngörülen sürelerin tesislerin işletmeye girdiği tarihten itibaren başlayacağı, ancak YEKDEM'e tâbi olanların yıl içerisinde YEKDEM dışına çıkamayacaklarının belirtildiği,

YEKDEM'den yararlanmak için başvuru sahiplerinin YEK Belgesi ile üretim lisansı alması ve 31 Ekim tarihine kadar Kuruma başvurmalarının mevzuattan kaynaklanan bir zorunluluk olduğu, her yıl 31 Ekim tarihinden sonra ileriye dönük olarak üretim tesislerinin işletmeye geçeceğinin taahhüt edilmesinin cari yıl içerisinde YEKDEM'den yararlanılabileceği anlamına gelmediği, çünkü sistemden yararlanmak için öngörülen sürelerin tesislerin işletmeye girdiği tarihten itibaren başlayacağı, kaldı ki YEKDEM'e tâbi olanların listesi ile bunlara ait tesislerin işletmeye giriş tarihlerine, yıllık elektrik enerjisi üretim kapasitelerine ve yıllık üretim programına ilişkin bilgilerin her yıl 30 Kasım tarihine kadar Kurum tarafından yayımlanacağının kurala bağlandığı,

Bu çerçevede, takvim yılı bazında uygulanan YEKDEM'den yararlanacakların belirlenmesi için tesislerin 31 Ekim tarihine kadar işletmeye girmiş olmasının kanunî bir zorunluluk olduğu; aksi takdirde, yıl içerisinde herhangi bir zaman diliminde yapılacak başvuruların da değerlendirmeye alınması gerektiği sonucuna ulaşılacağı; bu durumun ise, sistemin işleyiş amacına uygun düşmeyeceği,

Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "üretim tesislerinin, başvuru tarihi itibarıyla kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olması ve" ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Dava konusu Kurul kararı yönünden;

Davacı şirketin 30/10/2018 tarihinde 2019 yılına ilişkin YEKDEM'den yararlanma istemiyle başvuruda bulunduğu, aynı tarihte tesisin T4 ve T5 nolu türbinler ile yardımcı tesislerinin geçici kabulü için mahalline gidildiği, ancak TEİAŞ'ın 31/10/2018 tarihli işlemiyle, Yenihisar RES TM'nin ulusal yük dağıtım sistemine bağlantısını sağlayacak olan 154 kV Söke-Akbük Branşman Yenihisar RES EİH'nın direk dikimi ve iletken çekimine ilişkin yapılacak çalışmaya izin vermemesi üzerine geçici kabul işleminin tamamlanamadığı, bu nedenle tesisin 31/10/2018 tarihi itibarıyla işletmeye giremediğinin anlaşıldığı,

İşlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Üretim Tesisleri Kabul Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, geçici kabulün, ünitenin veya ünitelerin saha test, kontrol, raporlama ve gerekli izin işlemlerinin tamamlanarak emniyetli bir şekilde senkronizasyonu ile elektrik piyasasında ticarî faaliyetine devam edebilmesi için Bakanlık ve/veya Bakanlığın yetkilendireceği/görevlendireceği ihtisas sahibi kurum ve kuruluşlar tarafından yapılan kabul işlemleri olarak tanımlandığı,

Üretim tesislerinin işletmeye geçmesi için geçici kabulün yapılmasının zorunlu olduğu; mülga Elektrik Üretim Tesisleri Kabul Yönetmeliği'nin 14. maddesinde belirtildiği üzere, esaslı eksikliklerin bulunması veya can, mal ya da çevre güvenliği bakımından önemi olan eksik ve özürlü işlerin mevcut olması durumunda geçici kabulün yapılamayacağının açık olduğu; oysaki, dava konusu tesisin geçici kabulünün TEİAŞ'ın izin vermemesi nedeniyle yapılamadığı,

TEİAŞ'ın, söz konusu çalışmanın 03/11/2018-05/11/2018 tarihleri arasında yapılmasını uygun gördüğü; bu nedenle, 06/11/2018 tarihinde kısmî geçici kabul yapılarak tesisin işletmeye geçtiği; dolayısıyla, davacı şirketin kendisinden kaynaklanmayan mücbir sebep nedeniyle tesisin geçici kabulünün yapılamadığının görüldüğü,

Öte yandan, Yönetmeliğin 6. maddesinde, ön YEK listesinin, Kasım ayının ilk on günü içerisinde ilan edileceğinin ve ilan edilen listeye beş gün içerisinde itirazda bulunulabileceğinin kurala bağlandığı; 2019 yılına ilişkin ön YEK listesinin 12/11/2018 tarihinde yayımlandığının anlaşıldığı,

Davacı şirkete ait tesisin kısmî geçici kabulünün ise, ön YEK listesinin ilan edildiği tarihten önceki bir tarihte yapılarak işletmeye geçtiği ve ön YEK listesine itiraz süresinin fiilen başlamadığının açık olduğu,

Bu itibarla, tesisin idareden kaynaklanan mücbir sebep nedeniyle 31 Ekim itibarıyla işletmeye geçemediği, ön YEK listesinin yayım tarihinden önce geçici kabul işleminin yapıldığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,

Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "üretim tesislerinin, başvuru tarihi itibarıyla kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olması ve" ibaresi yönünden davanın reddine; dava konusu ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, temyize konu kararın redde ilişkin hüküm fıkrasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu; kanunda açıkça öngörülmeyen, düzenlenmeyen bir hususun yönetmelikle düzenlemesinin hukuk devleti, güçler ayrılığı, normlar hiyerarşisi ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu; dava konusu Yönetmelik'te geçen “başvuru tarihi itibarıyla” ibaresinin kanuna aykırı olduğu, Yönetmelik'teki ifadenin, dayandığı kanunlara ve mantığa uygun olarak “başyurunun yapıldığı yılsonu itibarıyla” olması gerektiği.

5346 sayılı Kanun'un açık olan düzenlemesine göre işletmeye girmiş ve girecek olanlar için 31 Aralık tarihinin esas alındığı; dava konusu düzenleme nedeniyle Kanun ve Yönetmelik arasında çelişki oluştuğu; kanunda olmayan bir düzenlemenin yönetmelik ile getirilemeyeceği ileri sürülmektedir.

Davalı idare tarafından, davacı şirketin 2019 yılı YEKDEM başvuru tarihinin 30/10/2018 olduğu; söz konusu üretim tesisinin işletmeye giriş tarihinin ise 06/11/2018 olduğu; bu bağlamda üretim tesisi başvuru tarihi itibarıyla işletmede olmadığı için, davacı şirketin 2019 yılı YEKDEM'den faydalanma imkânı bulunmadığı; YEKDEM başvuru sürecinin uzamasının basiretli bir tacir olarak faaliyet yürütmesi gereken şirketin sorumluluğunda olduğu; dava konusu Kurul kararının mevzuat hükümlerine uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir. Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın redde ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacı, yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımının yaygınlaştırılması, bu kaynakların güvenilir, ekonomik ve kaliteli biçimde ekonomiye kazandırılması, kaynak çeşitliliğinin artırılması, sera gazı emisyonlarının azaltılması, atıkların değerlendirilmesi, çevrenin korunması ve bu amaçların gerçekleştirilmesinde ihtiyaç duyulan imalat sektörünün geliştirilmesi olarak ifade edilmiştir.

Anılan Kanun'un 3. maddesinde, yenilenebilir enerji kaynakları (YEK); hidrolik, rüzgâr, güneş, jeotermal, biyokütle, biyokütleden elde edilen gaz (çöp gazı dâhil), dalga, akıntı enerjisi ve gel-git gibi fosil olmayan enerji kaynakları şeklinde belirlenmiş; YEK Destekleme Mekanizması, bu Kanun kapsamındaki yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim faaliyeti gösterenlerin faydalanabileceği fiyat, süreler ve bunlara yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esasları içeren destekleme mekanizması olarak tanımlanmıştır.

5346 sayılı Kanun'un YEK Destekleme Mekanizması başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanunun yürürlüğe girdiği 18/05/2005 tarihinden 31/12/2015 tarihine kadar işletmeye girmiş veya girecek YEK Destekleme Mekanizmasına tâbi üretim lisansı sahipleri için, bu Kanuna ekli I sayılı Cetvelde yer alan fiyatlar, on yıl süre ile uygulanır.

Ancak, arz güvenliği başta olmak üzere diğer gelişmeler doğrultusunda 31/12/2015 tarihinden sonra işletmeye girecek olan YEK Belgeli üretim tesisleri için bu Kanuna göre uygulanacak miktar, fiyat ve süreler ile kaynaklar Cetveldeki fiyatları geçmemek üzere, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir."; ikinci fıkrasında, "YEK Destekleme Mekanizmasına bir sonraki takvim yılında tâbi olmak isteyenler YEK Belgesi almak ve 31 Ekim tarihine kadar EPDK’ya başvurmak zorundadır."; üçüncü fıkrasında, "YEK Destekleme Mekanizmasında öngörülen süreler;

tesislerden işletmedekiler için işletmeye girdiği tarihten, henüz işletmeye girmemiş olanlar için işletmeye girecekleri tarihten itibaren başlar.

YEK Destekleme Mekanizmasına tâbi olanlar, uygulamaya dâhil oldukları yıl içerisinde uygulamanın dışına çıkamaz."; dördüncü fıkrasında, "YEK Destekleme Mekanizmasına tâbi olanların listesi ile bunlara ait tesislerin işletmeye giriş tarihlerine, yıllık elektrik enerjisi üretim kapasitelerine ve yıllık üretim programına ilişkin bilgiler, kaynak türlerine göre her yıl 30 Kasım tarihine kadar EPDK tarafından yayımlanır."; yedinci fıkrasında, "(...) Bu fıkra kapsamındaki PMUM dâhil uygulamalara ilişkin usul ve esaslar, EPDK tarafından çıkarılacak yönetmelikte düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.

05/12/2013 tarih ve 28842 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2013/5625 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile "31/12/2015" tarihi, "31/12/2020" olarak değiştirilmiştir.

Aktarılan düzenlemelerin incelenmesinden, 5346 sayılı Kanun'un, ülkenin yenilenebilir enerji kaynakları, kullanılarak elektrik enerjisi üretiminin teşviki amacıyla yürürlüğe koyulduğu, yenilenebilir enerji kaynakları, destek ve teşvik mekanizmaları olmaksızın mevcut piyasa koşulları altında geleneksel enerji kaynakları ile rekabet edebilme imkânından yoksun olduğundan YEK Destekleme Mekanizmasının oluşturulduğu, bu mekanizmaya tâbi olanlar tarafından üretilen elektrik enerjisinin tamamının iletim veya dağıtım sistemine verilmeleri suretiyle mekanizma kapsamında belirlenmiş tarife üzerinden satın alındığı,

üreticilere fiyat ve süre garantisi verildiği, uygulanacak fiyatın ABD Doları cent/kWh olarak belirlendiği, YEK Destekleme Mekanizmasında öngörülen sürelerin, tesislerden işletmedekiler için işletmeye girdiği tarihten, henüz işletmeye girmemiş olanlar için işletmeye girecekleri tarihten itibaren başlayacağı anlaşılmaktadır.

Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde, YEK destekleme mekanizmasının kapsamı ortaya konularak, takvim yılı esasına göre sistemin işleyişi düzenlenmiş; 5. maddesinde YEKDEM'e kayıt başvuruları ile 6. maddesinde YEKDEM kayıt başvurularına itirazlar ve itirazların sonuçlandırılmasına ilişkin süreç açıklanmış; işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükteki hâli olan "YEKDEM'den yararlanabilecekler" başlıklı 8. maddesinde ise, "(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı olup ilgili Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiş tarihe kadar kısmen veya tamamen işletmeye girmiş veya girecek olan üretim tesislerine ilişkin üretim lisansı sahibi tüzel kişiler, lisansına dercedilen ilk kurulu gücün;

a) Tamamının işletmeye giriş tarihinden,

b) Tamamı işletmeye girmeden YEKDEM'e katılması hâlinde, YEKDEM'e ilk katıldığı tarihten itibaren on yıl süreyle YEKDEM'den yararlanabilir.

(2) Birinci fıkra kapsamında başvuru yapan tüzel kişilerin üretim tesislerinin, başvuru tarihi itibarıyla kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olması ve YEKDEM'e kayıt amacıyla Kuruma yapacakları başvurunun bu Yönetmelik hükümlerine göre kabul edilmesi gerekir..." düzenlemesi yer almıştır.

Kanun koyucu, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı yeni tesislerin yapımını özendirmek amacıyla mekanizmada öngörülen sürelerin tesislerin işletmeye girdiği tarihten itibaren başlamasını emredici kurala bağlamış iken, anılan Yönetmelik ile üretim tesislerinin destekleme kapsamına alınabilmeleri, başvuru tarihinde kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olma şartına bağlanmıştır.

5346 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, YEK Destekleme Mekanizmasına bir sonraki takvim yılında tâbi olmak isteyenlerin 31 Ekim tarihine kadar EPDK’ya başvurmak zorunda olduğu belirtilmiş, ancak tesislerin bu tarihe kadar kısmen veya tamamen işletmeye girmiş olmaları gerektiğine ilişkin bir kurala yer verilmemiş, aksine YEK Destekleme Mekanizmasına ilişkin sürenin işletmeye girildiği tarihten başlayacağı öngörülmüştür.

Takvim yılı esasına göre planlanan mekanizmadan, bir sonraki takvim yılı içerisinde işletmeye girecek üretim tesislerinin de yararlanması gerekir. Kanun koyucu, yeni tesislerin yapımını özendirmek için mekanizmada öngörülen süreyi tesislerin işletmeye girdiği tarihten başlatmıştır. Dolayısıyla, bu mekanizmanın yeni tesislerin yapımını teşvik edecek bir anlayışla oluşturulduğu gerçeğinin gözardı edilmemesi gerekir.

Oysa anılan Yönetmeliğin 8. maddesinde, 31 Ekim tarihi itibarıyla işletmeye girmiş olan şirketlere başvuru imkânı tanınmış, tesisin bu tarihten sonra işletmeye girmiş olması durumunda teşvikten bir sonraki takvim yılında yararlanması engellenmiştir.

Örneğin, içinde bulunulan takvim yılında 31 Ekim tarihinden bir gün sonra işletmeye girmiş olan bir üretim tesisi, öngörülen teşvik sisteminden izleyen yıl yararlanamayacak olup, başvuru hakkı bir sonraki yılın 31 Ekim tarihine atıldığından teşvik uygulamasından o yılın devamındaki takvim yılı başında yararlanacaktır. Bu durum ise, mekanizmada öngörülen sürelerin tesislerin işletmeye girdiği tarihten itibaren başlayacağı yolundaki emredici kanun hükmüne aykırıdır.

Ayrıca yeni tesislerin işletmeye girdiği tarih yerine, işletmeye girdiği yılın 31 Ekim tarihinde başvurmak kaydıyla izleyen yılın başından itibaren teşvik sisteminden yararlandırılması durumunda, kanunda tesisin işletmeye girdiği tarihten başlatılan 10 yıllık teşvik süresinin bitiş tarihi konusunda ciddi hukukî sorunlara neden olacak ve kanuna aykırı olarak süre dolduğu hâlde teşvik sistemi devam ettirilecektir.

Dosyanın incelenmesinden, Yenihisar RES tesisinde üretim faaliyeti göstermek üzere ...tarih ve ...numaralı üretim lisansı bulunan ve 30/10/2018 tarihinde tesisin 2019 yılı YEK Destekleme Mekanizmasından yararlanmak için başvuru yapan davacı şirkete ait tesiste 1 adet rüzgâr türbini ve generatör grubu (T4), 0,69 kV/34,5 kV gerilim ve 2700 kVA gücündeki 1 adet ünite yükseltici trafosu (TR4), buna bağlı RMU ve OG şalt hücreleri, 34,5 kV/0,4 kV gerilim ve 160 kVA gücündeki 1 adet yardımcı servis trafosu (STR),

110 kVA kurulu gücündeki 1 adet imdat dizel generatör grubu ile santral yardımcı tesislerine yönelik kısmî geçici kabulün 06/11/2018 tarihinde yapıldığı, davacının, 2019 yılı YEK Destekleme Mekanizmasından yararlandırılması için yaptığı başvurunun Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 8. maddesine dayanılarak 31/10/2018 tarihi itibarıyla işletmeye geçmediğinden bahisle reddedildiği anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 124. maddesi gereği, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanuna aykırı olmamak üzere yönetmelik çıkarılabileceğinden, 5346 sayılı Kanun'un 6. maddesi ile yenilenebilir enerji kaynakları kullanılarak elektrik enerjisi üretimi yapan yeni tesislerin işletmeye girdiği tarihten itibaren YEK Destekleme Mekanizmasından yararlandırılması öngörülmüş iken, Yönetmelik ile teşvik sistemi kanuna aykırı olarak değiştirilmiş ve kanun ile tanınan bir hak idarî bir işlem olan yönetmelikle daraltılmıştır.

Bu itibarla, 5346 sayılı Kanun'un 6. maddesi ile verilen hakkı, uygulama tarihi itibarıyla daraltan Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Belgelendirilmesi ve Desteklenmesine İlişkin Yönetmeliğin 8. maddesinde ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulü ile dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinde yer alan ibarenin ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, kararın davanın reddine ilişkin kısmına ve gerekçe yönünden de iptaline ilişkin kısmına katılmıyorum.