Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/1846 K.2024/395

Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 17/08/2016 tarihinde onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Revizyonunun iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 04/01/2022 tarih ve E:2016/13857, K:2022/75 sayılı kararıyla;

Dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden;

1.Plan Açıklama Raporunun 4.1.1.3 sayılı "Turizm Alanları" başlıklı kısmının 2. ve 3. paragrafı ile Plan Hükümlerinin 7. maddesi yönünden (Yeşil Yol Projesi);

Dairelerinin E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararında, "Yeşil Yol" projesinin; "...plan kararlarının yeterince ayrıntılı ve somut nitelikte olması gerektiği açık olup, uyuşmazlık konusu plan uygulama hükümlerinin bölgesel hedefler kapsamında ve Plan Açıklama Raporu'nun 4.1.1.4.1. maddesinde öngörülen entegrasyon ifadesinin belirsizlik taşıyan bir kavram olduğu ve dava konusu plan hükümlerinde de söz konusu entegrasyonun niteliğini, amacını, temel ilke ve hedeflerini ortaya koyan düzenlemelere de yer verilmediği anlaşılmaktadır." gerekçesiyle iptaline karar verildiği,

Anılan karar sonrasında; dava konusu planın Plan Açıklama Raporunun Turizm Alanlarıyla ilgili 4.1.1.3 sayılı maddesinde, “Türkiye Turizm Stratejisi (2023) ve Türkiye Turizm Stratejisi Eylem Planı’nın planlama bölgesi için aldığı veya bölgeyi ilgilendiren çerçeve kararlar kapsamında Orta Karadeniz'de Samsun ilinden Hopa'ya kadar uzanan koridor Yayla Koridoru (tematik turizm gelişim koridoru) olarak belirlenmiştir.

Bu koridor yayla ve doğa turizminde öne çıkan merkezleri barındırmaktadır. Doğa ve kültür turizmi, Karadeniz Bölgesi'nin en önemli turizm faaliyeti ve potansiyelidir. Bu nedenle, Karadeniz Bölgesi'nde yayla, kıyı, kültür ve sağlık turizmi ana temaları çerçevesinde yeni bir turizm gelişim senaryosuna yönelik uygulamalar yapılacaktır.

Ayrıca bölgede yer alan yaylaların diğer turizm türleri ile bütünleştirilmesiyle bölge ulusal ve uluslararası ölçekte doğa turizmi temelinde yayla koridoru varış noktası olarak öne çıkarılacaktır.

Doğu Karadeniz Turizm Master Planının (DOKAP) kapsadığı alan Artvin, Bayburt, Giresun, Gümüşhane, Ordu, Rize, Samsun, Trabzon illerinin tamamıdır. Ancak aşağıda detayları verilen yeşil yol projesi güzergâhında bölgedeki tüm yaylalar yer almamakla birlikte, bu iller içerisinde yer alan tüm tarihi, kültürel, turistik ve doğal değerler planlama alanının konusudur. Buradan hareketle bölgede bulunan tüm yaylalar planlama alanı kapsamına girmektedir.” şeklinde açıklama getirildiği, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2011/9150 sayılı dosyasında verilen iptal kararı doğrultusunda belirsizlik taşıyan bir kavram olan entegrasyonun (koridor) niteliğinin, amacının ve hedeflerinin ortaya konulduğu,

Plan Açıklama Raporunun "4.1.1.4.1 Karayolu" başlığı altında da, "DOKAP kapsamında mevcut yol üzerinde yapılan iyileştirme çalışmaları dışında yeni açılacak güzergahlarda ekolojik zenginliğe zarar verecek faaliyetlerden azami oranda kaçınılması gerekmektedir." şeklinde düzenlenme getirildiği,

Ayrıca Plan Açıklama Raporuna, yaylaların güzergâhlarının, yayla isimlerinin ve yol kademelenmesini gösteren Doğu Karadeniz Turizm Master Planı 1. Öncelikli Yol Güzergâhı Etaplama Haritası'nın eklendiği,

Yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporunda, anılan projeye ilişkin olarak eleştiriler getirildiği, ancak açık bir hukuka aykırılık nedeni saptanmadığı,

Anılan projenin, Karadeniz bölgesinin turizm ve yayla turizmi potansiyelinin artırılmasına yönelik makro ölçekte olduğu, Karadeniz bölgesinde bulunan yaylalara ulaşım sorunlarının varlığı dikkate alındığında, çevre sorunlarına yol açmadan bir yayladan diğer yaylaya ulaşım imkanının getirilmesinin olumlu bir yaklaşım olduğu, kaldı ki yaylar arasında zaten hali hazırda bazı yolların var olduğu, bu yolların iyileştirilerek birbirleriyle bağlantı kurulmasının amaçlandığı,

Ayrıca, ulaşım projesinden ibaret olan bu planlamanın yaylarda yapılaşmalara neden olacağını söylemenin bu plan ölçeğinde mümkün olmadığı, plan açıklama raporu ve plan hükümlerinde çevresel etkiler açısından gerekli özenin gösterileceğinin belirtildiği,

Bu itibarla, bu kısım yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı,

2.Plan Hükümlerinin "3.5 Yaşanabilirlik" başlıklı kısmının 10. maddesi yönünden (HES'ler);

HES yatırımlarının, ÇED sürecinden geçerek mevcut yasal prosedür doğrultusunda tamamlanabileceği, bu nedenle, bilirkişi raporunda belirtilen hususların hukuka aykırılık nedeni olarak görülmediği,

Diğer yandan, Dairelerinin E:2011/9150 sayılı dosyasında verilen karar sonrasında, Plan Uygulama Hükümlerinin 6.22 sayılı “Enerji Üretim Alanları ve Enerji İletim Tesisleri” başlıklı bölümüne, 6.22.3 sayılı maddesinin eklendiği, anılan maddenin. “Bu plan revizyonunun onay tarihinden (17.08.2016) önce ilgili mevzuata uygun olarak imar planı onaylanmış olan hidroelektrik santralleri (HES) projelerinin imar planları geçerlidir.

Projeye bağlı teknik değişiklik ihtiyacı olması durumunda söz konusu imar planlarına ilişkin değişiklikler, çevre düzeni planında değişiklik yapılmasına gerek kalmaksızın ilgili idaresince onaylanabilir. Bu revizyonun onay tarihinden itibaren (17.08.2016).

Hidroelektrik üretim alanlarında havza bütününde ekosistemlerin sürdürülebilirliğini sağlayacak şekilde her türlü koruma tedbirlerine ilişkin süreçler tamamlandıktan sonra hidroelektrik santralleri (HES) projelerine izin verilebilir.

HES’ler, ilgili idarece (Devlet Su işleri Genel Müdürlüğü, Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü) yatırıma konu akarsu havzası düzeyinde yapılacak olan ayrıntılı araştırma ve değerlendirmelere dayalı olarak; su toplama havzalarının sürdürülebilirliğini sağlayacak şekilde önlemlerin alınması, akarsu üzerinde faaliyette ve planlı HES projelerinin enerji üretim kapasiteleri ve su debilerinin hesaplanması ve bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesine yönelik önlemler alınarak ÇED yönetmeliği kapsamında ÇED sürecine konu edilir.

ÇED sürecinde su debisi, can suyu, enerji üretim miktarına ilişkin değerlendirmeler ve diğer çevresel değerlendirmeler akarsu havzası bütününde, mevcut ve planlı projeler dikkate alınarak yapılır. ÇED Yönetmeliği kapsamında gereken işlemler tamamlandıktan sonra ÇED Raporunun sonucuna göre Çevre Düzeni Planı değişiklik teklifi olarak değerlendirilmek üzere Bakanlığa sunulur.

ÇED Yönetmeliğine tabi olmayan veya “ÇED Gerekli Değildir Kararı” alınmış olan HES projelerine ilişkin alt ölçekli planlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ve ilgili diğer kurum ve kuruluşların uygun görüşü alınmasını takiben bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek kalmaksızın ilgili idaresince onaylanabilir.” şeklinde olduğu,

3.Andon Ormanları Su Havzası yönünden;

Davacı tarafından, Andon ormanlarının su havzası olarak koruma altına alınması ve plan paftalarına işlenmesi gerektiğinin ileri sürüldüğü, dava konusu çevre düzeni plan hükümlerinde doğal kaynakların korunmasına yönelik hedeflerin belirlendiği, orman alanlarının vasfının korunması ve gelişiminin desteklenmesinin sağlanacağı, mera vasfında olan alanların ivedilikle tescilinin sağlanacağı gibi hedeflerin 3.1 ve 3.5 sayılı maddelerde düzenlendiği, yine "3.5. sayılı Yaşanabilirlik" başlıklı bölümde yaşam kalitesini artırmak için yeterli hedeflerin belirlendiği göz önüne alındığında, iddia edilen hususların planı kusurlandırıcı nitelikte görülmediği,

4.Plan Hükümlerinin 4.2.62 sayılı maddesi ile "6.5 Organize Tarım ve Hayvancılık Alanları" başlıklı bölümü yönünden;

Bilirkişi raporunda vurgulandığı üzere, plan hükümlerinde yer alan kullanımların hiçbir şekilde dava konusu plan üzerinde yer almadığı, anılan tutarsızlığın giderilmesinin gerektiği açık olmakla birlikte, bu hususun planı kusurlandırıcı nitelikte görülmediği,

5.Plan Hükümlerinin "tarım olanlarında yapılacak tarımsal amaçlı yapılara ilişkin" 6.4.11 sayılı maddesi yönünden;

Davaya konu plan notunda, tarım alanlarında yapılacak yapılar için genel hükümler getirilerek Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği'nde yer alan yapılaşma koşullarına atıfta bulunulduğu, plan hükümlerinin devamı maddelerinde mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile ilgili olarak ayrıntılı yapılaşma koşullarının getirildiği, dolayısıyla planın genel hükümlerinin sözü edilen alanlarda uygulanamayacağı, bu nedenle bilirkişi raporunda yer verilen görüşlere itibar edilmediği ve dava konusu kısımda hukuka aykırılık bulunmadığı,

6.Plan Hükümlerinin 6.7.2 sayılı maddesinde yer alan "uygulamada sınırlar konusunda belirsizlik olması halinde orman kadastro sınırları esas alınır” ibaresi yönünden;

Bilirkişi raporunda vurgulandığı üzere, gerek Plan Hükümlerinin 6.7.3 sayılı maddesinde yer alan, bu alanlardaki kadastro çalışmalarının ivedilikle bitirilmesi yönündeki hüküm, gerekse uygulama yapılabilmesi için orman kadastrosunun yapılmış olması yönündeki ilgili mevzuat hükümlerinin davacının iddialarını karşılar mahiyette olduğu ve bu hususa ilişkin mevzuata aykırılık bulunmadığı,

7.Korunması gereken doğal değerlerden "doğal kaynak" olarak söz edilmesi nedeniyle Plan Açıklama Raporunun 3.3.1 sayılı kısmının birinci paragrafı ve Plan Hükümlerinin 3.1 sayılı maddesinin birinci paragrafı yönünden;

Bilirkişi raporu ve davalı idarenin planda doğal kaynaklar olarak belirtilen tüm alanların aslında doğal varlık ve kaynak anlamında olduğu savunması birlikte değerlendirildiğinde, bu husus yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı,

8.Plan Hükümlerinin "Çay Üretimi" ile ilgili kısmı yönünden;

Davalı idarenin savunmasında da vurgulandığı üzere, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2011/9150 sayılı dosyasında, anılan hususa ilişkin olarak davanın reddine karar verildiği, anılan karar sonrasında planda, çay tarımının orman alanları aleyhine genişlemesi ve belirli bölgelerde heyelan riskini arttırması ile ilgili itirazlarına sebep olacak herhangi bir değişiklik yapılmadığı, itiraz konu hedef maddesinin dava konusu işlemin onay tarihinde eklenen veya değiştirilen ifadeler olmadığı, bu doğrultuda yeni bir idari işlem yapılmadığı,

tarım alanlarının orman alanlarına doğru genişlemesinin söz konusu olmadığı gibi erezyona ilişkin önlemlerin planda belirlendiği, ilgili mevzuat uyarınca da orman alanların korunduğu sonucuna ulaşıldığından, bilirkişi raporunda yer alan tespitlerin hukuka aykırılık nedeni olarak görülmediği,

9.Planda, korunması gereken alanların gösteriminde eksiklik olduğu ve sulak alanlara yer verilmemesi hususu yönünden;

Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 24/06/2011 tarihinde onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun -Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali sitemiyle açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 29/05/2017 tarih ve E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararı ile "...plan açıklama raporu ve plan hükümlerinin turba ve diğer sulak alanların Yönetmelikte belirtildiği şekilde korunmasına yönelik kararlardan yoksun olmasının yanı sıra, bu alanların ilgili plan paftalarında da gösterilmediği,

plan açıklama raporu ve plan hükümlerine turba ve diğer sulak alanların Yönetmelikte belirtildiği şekilde korunmaya alınmalarına ilişkin hükümlerin eklenmesi ve Yılantaş- Ağaçbaşı Turba alanının ve diğer sulak alanların ilgili plan paftaları üzerinde gösterilmesi gerektiği hususlarının planı kusurlandırıcı ve şehircilik ilkeleri, planlama esaslarına aykırı nitelikte olduğu" gerekçesiyle "Sulak alanlar - Turba konusu"na yönelik söz konusu çevre düzeni planının iptaline karar verildiği, anılan kararın bu kısmının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/02/2019 tarih ve E:2018/1676, K:2019/700 sayılı kararıyla onandığı,

Uyuşmazlıkta, davalı idarece yukarıda belirtilen yargı kararının gerekleri dikkate alınarak dava konusu işlemin tesis edildiği savunulmakta ise de, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu çevre düzeni planında, sulak alanların korunmasına ilişkin plan uygulama hükümleri arasına Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'ne genel atıf yapan bir madde eklenmesine karşın, plan açıklama raporunda ve uygulama hükümlerinde, turba sulak alanlarının ilgili Yönetmelik'te belirtilen yaklaşım içerisinde korunmasına yönelik özel ve somut kararlara yer verilmediği, bu alanların, ilgili plan paftalarında gösterilmediği anlaşılmakta olup, bu haliyle yargı kararının gereğinin yerine getirildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı,

10.Planın, … ve … sayılı paftalarında yer alan Trabzon Araklı Yeşilyurt-Yılantaş Yaylası Turizm Merkezi kullanımı yönünden;

Uyuşmazlık konusu alanın, Trabzon-Araklı Yeşilyurt Yılantaş Yaylası Turizm Merkezi olarak belirlenmesi nedeniyle Kültür ve Turizm Bakanlığından alınan bu verilerin alanın turizm merkezi olarak plana işlenmesini gerektirdiği, dolayısıyla alanın özellikleri ve yapısının turizme uygun olduğu, yapılaşma koşulları ve kullanım kararlarının alt ölçekte belirleneceği sonucuna ulaşıldığından, bu hususta mevzuta aykırılık görülmediği,

11.Planın, G45 sayılı paftasında yer alan ve İkizdere'de öngörülen sanayi alanı yönünden;

Dairelerinin 29/05/2017 tarih ve E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararı ile, "...davaya konu planda sanayi alanları gösterilirken ilgili kurumların görüşleri ve onaylanmış planların gözönünde bulundurulduğu, planda sanayi simgelerinin bulunduğu, sanayi yerlerinin kesin yerlerinin belirlenmeyip bu alanların sanayi için uygun olduğunun vurgulandığı, yer seçiminin alt ölçekte detaylı analizler sonucu yapılacağı, bu aşamada sit kararların da gözönünde bulundurulacağı açık olduğundan planın bu bölümünde şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği" gerekçesiyle, İkizdere'nin güneydoğusunda önerilen maden sanayi alanına ilişkin kısım yönünden davanın reddine karar verildiği,

Anılan kararın temyizi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/02/2019 tarih ve E:2018/1676, K:2019/700 sayılı kararıyla, "bilirkişi raporundaki tespitler doğrultusunda, doğal sit kararı alınmış olan İkizdere Vadisinin bu özelliği dikkate alınmaksızın, alanda kullanım kararı getirilirken, sit özelliğine yönelik plan hükümleri oluşturulmaksızın alanda maden sanayi önerilmesinde kamu yararına, planlama ve şehircilik ilkelerine uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle, planın bu kısmı yönünden Daire kararının bozulduğu,

Uyuşmazlıkta, dava konusu planda, İkizdere'de yine sanayi alanı öngörüldüğü ancak önceki yargı kararının gerekçesinde belirtilen hususlara yönelik herhangi bir planlama kararına yer verilmediği anlaşılmakta olup, bu haliyle yargı kararının gereğinin yerine getirildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı,

Bu durumda, bilirkişi raporunda yer verilen tespitler doğrultusunda, doğal sit kararı alınmış olan İkizdere Vadisinin bu özelliği dikkate alınmaksızın kullanım kararı getirilirken, sit özelliğine yönelik plan hükümleri oluşturulmaksızın alanda, sanayi alanı önerilmesinde planlama ve şehircilik ilkeleri ile önceki yargı kararının gereklerine uyarlık bulunmadığı,

12.Planın, … sayılı paftasında yer alan ve Melet Irmağı kıyısında Kovancı’da öngörülen küçük sanayi sitesi yönünden;

Keşif mahalinde, dava konusu küçük sanayi sitesi kullanımının bulunduğu alanın, Ordu kentinin içinden geçerek deniz dökülen Melet Irmağı’nın kıyısında, doğal sit alanı statüsüne sahip bir alanın komşuluğunda ve ekili dikili tarım alanlarının yoğun olarak bulunduğu bir bölgede olduğu, ayrıca alanda sanayi amaçlı herhangi bir yapılaşmanın olmadığının gözlemlendiği,

Bu durumda, bilirkişi raporunda yer verilen tespitler doğrultusunda, alanda kullanım kararı getirilirken, sit alanı komşuluğunda, şehre ulaşımı oldukça uzak ve sanayi amaçlı fiili yapılaşmanın da bulunmadığı bir alanda sanayi alanı önerilmesinde, planlama ve şehircilik ilkeleri ile önceki yargı kararının gereklerine uyarlık bulunmadığı,

13.Planın, … sayılı paftasında yer alan ve Melet Irmağı kıyısında Ulubey'in güneydoğusunda öngörülen organize sanayi bölgesi (OSB) yönünden;

OSB alanlarının ilgili mevzuatı gereğince Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığınca oluşturulan komisyonlar marifetiyle belirlendiği, olayda, yer seçimi kesinleştirilmiş OSB'nin plana işlenmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı,

14.Planın, … sayılı paftasında yer alan ve Ünye ilçesi Cevizdere Mahallesi Kurna Deresi’nin doğusunda öngörülen sanayi alanı yönünden;

Davaya konu planda sanayi alanları gösterilirken ilgili kurumların görüşleri ve onaylanmış planların gözönünde bulundurulduğu, dava konusu planda da sanayi simgelerinin bulunduğu, sanayi alanlarının kesin yerleri belirlenmeyip, bu alanların sanayi için uygun olduğunun vurgulandığı, bu nedenle planın bu bölümünde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği,

15.Planın ... sayılı paftasında yer alan ve Arhavi'de öngörülen maden sanayi alanı yönünden;

Bilirkişi raporunda da belirtildiği üzere, söz konusu maddi hatanın idarece güncel plan paftasında giderildiği ve planın … sayılı paftasında Arhavi bölgesinde önerilen maden sanayi gösteriminin kaldırıldığı, Plan Açıklama Raporunun Arhavi ile ilgili kısmında da maden sanayine ilişkin bir öngörü ya da karar belirtilmediği anlaşıldığından, bu kısım yönünden hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle,

Dava konusu planın, korunması gereken alanların gösteriminde sulak alanlara yer verilmemesine, Kovancı’da öngörülen küçük sanayi sitesi alanı ile İkizdere'de öngörülen sanayi alanına ilişkin kısmının iptaline, diğer kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, temyize konu kararın Yeşil Yol projesine, HES'lere, organize tarım ve hayvancılık alanlarına, Plan Hükümlerinin 6.4.11. maddesine, doğal kaynak/varlık ifadesine ilişkin olarak Plan Açıklama Raporunun 3.3.1 sayılı kısmının birinci paragrafı ve Plan Hükümlerinin 3.1 sayılı maddesinin birinci paragrafına, Trabzon-Araklı Yeşilyurt-Yılantaş Yaylası Turizm Merkezi alanına, Ulubey'de öngörülen OSB alanına, Ünye ilçesi Cevizdere Mahallesinde öngörülen sanayi alanına ilişkin kısımlarının hukuka ve mevzuata uygun olmadığı, ayrıca Plan Hükümlerinin 6.4.12.1 sayılı maddesinin birinci paragrafına ilişkin olarak Daire kararında herhangi bir değerlendirme yapılmadığı gerekçesiyle kararın anılan kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare tarafından, Daire kararının, uyuşmazlığa konu planda sulak alanlara yer verilmemesine ilişkin kısmı ile Kovancı'da öngörülen küçük sanayi alanı ve İkizdere'de öngörülen sanayi alanına ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idare tarafından, davacı tarafın temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuş olup, davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile temyize konu kararın, "Yayla koridoru- Yeşil yol projesine" ilişkin kısmının, hükme esas alınabilecek nitelikte olan bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu plan ile öngörülen yaylalar arası ulaşım koridorunun, kendi özgün koşulları ve doğal çevresi ile yayla yerleşmelerinin öne çıkmaları yerine, sunduğu altyapı imkânları nedeniyle yol boyunca sürekliliği olan bir yapılaşmaya yol açacağı, yaylanın tanımı ve niteliğine aykırı bir biçimde yaylalar arasında yatay bir ilişki yaratarak, yayla yerleşmelerinin özgünlüklerinin zayıflamasına sebebiyet vereceği,

Plan Hükümlerinin 4.2.62 sayılı maddesi ile 6.5 sayılı bölümünde yer alan organize tarım ve hayvancılık alanlarına yönelik kısmının, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nde "organize tarım ve hayvancılık alanları"nın çevre düzeni planı gösteriminde yer alması hususu ile hükme esas alınabilecek nitelikte olan bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu Çevre Düzeni Planının lejantında "organize tarım ve hayvancılık alanları" şeklinde bir lejant gösterilmemesi ve planda buna yönelik bir kullanım kararı bulunmamasına karşın, organize tarım ve hayvancılık alanlarına ilişkin plan hükümleri getirilmesinin, planlama içerisinde belirsizlik ve tutarsızlık yaratılması ile plan bütünlüğünün bozulmasına sebebiyet vereceği,

Plan Hükümlerinin 6.4.12.1 maddesinin birinci paragrafında yer alan ibare yönünden ise kararda herhangi bir değerlendirme yapılmadığı gerekçeleriyle bozulmasının, diğer kısımlar yönünden ise tarafların temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Plan Hükümlerinin "3.5 Yaşanabilirlik" başlıklı kısmının 10.maddesi(HES'ler) yönünden; Uyuşmazlığa konu maddede, "Bölgenin enerji ihtiyaçlarını öncelikle alternatif enerji kaynakları üzerinden karşılamak" hükmüne yer verilmiştir.

Davacı tarafından, bölgenin enerji ihtiyacının öncelikle alternatif enerji kaynaklarından karşılanacağını belirtilen plan notu ile Karadeniz Bölgesinde alternatif enerji kaynağı olarak su varlıklarının kastedildiğinin açık olduğu.

HES'lerin çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeden planlama yerine geçecek şekilde ÇED süreçlerine tabi olarak yapıldığından, çevreye ve yöre halkına verdiği tahribatın çoğunluklu projelerin hayata geçmesinden sonra ortaya çıktığı ve geri dönüşü mümkün olmayan sonuçlara yol açıldığı, örneğin 2011 yılında Kastamonu Loç Vadisinde ÇED olumlu kararı verilen bir HES projesine karşı açılan davada, ÇED olumlu kararının yargı yerince iptaline karar verildiği,

ancak bu süreçte alanda en az 8.000 adet ağaç kesildiği ve mera alanında şantiye inşaatı yapıldığının ortaya çıktığı, yenilenebilir enerji türü olan HES'lerin, yanlış uygulamalar sonucunda temiz enerji üretimi olmaktan uzaklaşmasına neden olunduğu, dolayısıyla, enerji alanlarının öncelikle davaya konu planda değerlendirilmeleri gerektiği, kaldı ki, temyize konu kararın, önceki verilen yargı kararına da aykırı olduğu iddia edilmektedir.

Davalı idare tarafından, uyuşmazlığa konu edilen maddenin 2011 yılında onaylandığı ve dava konusu edilen revizyon kapsamında eklenen veya değiştirilen bir madde olmadığı, yenilenebilir enerji kaynaklarının güneş, jeotermal, rüzgar ve HES'lerden oluştuğu, çevre düzeni planları yapılırken kalkınma planlarının göz önünde bulundurulduğu,

dava konusu edilen maddenin iptali istemiyle daha önce açılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararına istinaden, Plan Hükümlerinin "Enerji Üretim Alanları ve Enerji İletim Tesisleri" başlıklı maddesine, "Hidroelektrik üretim alanlarında havza bütününde ekosistemlerin sürdürülebilirliğini sağlayacak şekilde her türlü koruma tedbirlerine ilişkin süreçler tamlamadıktan sonra hidroelektrik santralleri (HES) projelerine izin verilebilir.

HES’ler, ilgili idarece (Devlet Su işleri Genel Müdürlüğü, Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü) yatırıma konu akarsu havzası düzeyinde yapılacak olan ayrıntılı araştırma ve değerlendirmelere dayalı olarak; su toplama havzalarının sürdürülebilirliğini sağlayacak şekilde önlemlerin alınması, akarsu üzerinde faaliyette ve planlı HES projelerinin enerji üretim kapasiteleri ve su debilerinin hesaplanması ve bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesine yönelik önlemler alınarak ÇED yönetmeliği kapsamında ÇED sürecine konu edilir.

ÇED sürecinde su debisi, can suyu, enerji üretim miktarına ilişkin değerlendirmeler ve diğer çevresel değerlendirmeler akarsu havzası bütününde, mevcut ve planlı projeler dikkate alınarak yapılır. ÇED Yönetmeliği kapsamında gereken işlemler tamamlandıktan sonra ÇED Raporunun sonucuna göre Çevre Düzeni Planı değişiklik teklifi olarak değerlendirilmek üzere Bakanlığa sunulur.

ÇED Yönetmeliğine tabi olmayan veya “ÇED Gerekli Değildir Kararı” alınmış olan HES projelerine ilişkin alt ölçekli planlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ve ilgili diğer kurum ve kuruluşların uygun görüşü alınmasını takiben bu çevre düzeni planında değişikliğe gerek kalmaksızın ilgili idaresince onaylanabilir." şeklinde hüküm eklenerek yargı kararının yerine getirildiği, bu çerçevede, dava konusu edilen maddenin plan hükümleri arasından kaldırılmasına gerek görülmediği savunulmaktadır.

Daire tarafından, HES yatırımlarının, ÇED sürecinden geçerek mevcut yasal prosedür doğrultusunda tamamlanabileceği, bu nedenle, bilirkişi raporunda belirtilen hususların hukuka aykırılık nedeni olarak görülmediği, diğer yandan, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2011/9150 sayılı dosyasında verilen karar sonrasında, Plan Hükümlerinin 6.22 sayılı “Enerji Üretim Alanları ve Enerji İletim Tesisleri” başlıklı bölümüne 6.22.3 sayılı maddesinin eklendiği belirtilerek, bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

Dosya kapsamında mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporda. "Bilirkişi Kurulumuz, Danıştay tarafından dava konusu plan için verilen yürütmeyi durdurma karar sonrası, davalı idare’nin HES’ler ile ilgili olarak Plan Uygulama Hükümlerine eklemiş olduğu yeni maddeyi olumlu bulmaktadır.

Ancak, 1/100.000 ölçekli bir bölge planından beklenenler ile bölge düzeyindeki bir planın, planlama kademelenmesi içerisindeki yeri dikkate alındığında dava konusu plana eklenen yeni plan hükmünün yeterli olduğu kanaatinde değildir. 1/100.000 ölçekli bir çevre düzeni planı, tüm ülkeyi ilgilendiren sektörel yatırım ve politika tercihlerinin ele alınıp karara bağlanabileceği bir planlama çalışması değildir.

Bu çerçevede, Türkiye’nin ulusal enerji politikası ile öncelikli enerji yatırım tercihlerine ilişkin tartışmalı durumların, çevre düzeni planları bağlamında çözümlenmesi beklenemez. Enerji gibi ekonomik ve toplumsal gelişme bakımından yaşamsal öneme sahip bir sektöre ilişkin ülke (ulusal) politikasının temel bileşenleri. Enerji Sektörü Stratejik Planı ve Kalkınma Planı gibi ulusal ölçekteki politika dokümanları ve plan belgeleri ile belirlenmektedir.

Dava konusu plan, mevcut ve olası HES yatırımlarının plan disiplini altına alınması bakımından incelendiğinde, Kurulumuzca yeterli bulunmamaktadır. Yürütmeyi durdurma kararı sonrasında, Davalı İdare tarafından Plan Uygulama Hükümleri arasında eklenen yeni madde olumlu bir gelişme olsa da, Davacının dile getirdiği çevresel risklerin bertaraf edilmesinde yeterli olamayacaktır. " şeklinde görüş ve tespitlere yer verilmiştir.

Söz konusu raporda yer verilen tespitler, Kurulumuzca hükme esas alınabilecek nitelikte görülmüştür.

Bilirkişi raporunda belirtildiği üzere, hidroelektrik santraller yoluyla elektrik üretilmesi kararının, çevresel etkilerin havza bütünlüğü dikkate alınarak ayrıntılı bir araştırma ve değerlendirilmeye dayalı olması ve HES'lerde kullanılacak su debisi hesaplamaları yapılırken bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesi için bu yönde gerekli koruma tedbirlerinin alınması gerekmektedir.

Bu durumda, dava konusu plan hükmünde bu hususlara yönelik olarak alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin yer almamasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Kaldı ki, Danıştay İdari Dava Kurulunun E:2018/1676, K:2019/700 sayılı bozma kararına uyularak verilen Danıştay Altıncı Dairesinin E:2020/9197, K:2021/6441 sayılı kararı ile, 2011 yılında onaylanan Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında da yer alan uyuşmazlığa konu plan notunun iptaline karar verilmiş olup, bu karar Kurulumuzun E:2021/3389, K:2022/3124 sayılı kararı ile onanmıştır.

Bu itibarla, Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının bu kısmına ilişkin davanın reddine yönelik Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

Plan Hükümlerinin 6.4.12.1 sayılı maddesinin birinci paragrafında yer alan "İnşaat alanı 75 m²’yi geçemez. E(Emsal)=0,10’dur." ibaresi yönünden;

Uyuşmazlığa konu planın "6.4 Tarım Alanları" başlıklı plan hükmü kapsamında düzenlenen "6.4.12.1 Mutlak Tarım Arazileri" başlıklı maddesinin birinci paragrafında; "Bu alanlarda; tarımsal amaçlı yapılar yapılabilir. Çiftçinin barınabileceği yapı emsale dahil olup, İnşaat alanı 75 m²’yi geçemez. E(Emsal)=0,10’dur.

" düzenlemesine yer verilmiş olup, "İnşaat alanı 75 m²’yi geçemez. E(Emsal)=0,10’dur." ibaresinin iptali istenilmektedir.

Davacı tarafından; plan notunun yeniden düzenlenerek plan notunda öngörülen emsal oranın 0,05'ten fazla olmaması gerektiği, ayrıca inşaat alanının 75 m²'yi geçemeyeceği hususunun açık olmadığı, bu değerin inşa edilecek yapının taban alanını mı, yoksa toplam inşaat alanını mı ifade ettiğinin açıklığa kavuşturulması gerektiği ileri sürülmüştür.

Davalı idarece; mutlak tarım arazilerine ilişkin yapılaşma koşullarının planın 2011 yılında onaylanan halinde kabul edildiği ve dava konusu edilen revizyon kapsamında herhangi bir değişikliğe uğramadığı, kaldı ki 2011 yılında onaylanan Ordu-Trabzon-Rize-Giresun-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı'na, bu kısım yönünden açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin E:2011/9150 sayılı dosyasında yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilerek, belirtilen yapılaşma koşullarının hukuka uygun bulunduğu savunulmuştur.

Temyize konu Daire kararında, dava konusu edilen madde yönünden herhangi bir gerekçeye yer verilmediği görülmekle birlikte, tarım alanlarında yapılacak tarımsal amaçlı yapılara ilişkin Plan Hükümlerinin 6.4.11 sayılı maddesinin de davacı tarafından iptali istenildiği, anılan maddede, "Tarım alanlarında yapılacak tarımsal amaçlı yapılar bu plan ile verilmiş olan yapılanma koşullarını aşılmamak kaydıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu "Plansız Alanlar Yönetmeliğinin 6. Bölümünde belirtilen esaslara uyulur.” düzenlemesine yer verildiği,

Daire tarafından, davaya konu plan notunda, tarım alanlarında yapılacak yapılar için genel hükümler getirilerek Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği'nde yer alan yapılaşma koşullarına atıfta bulunulduğu, plan hükümlerinin devamı maddelerinde mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile ilgili olarak ayrıntılı yapılaşma koşullarının getirildiği, dolayısıyla planın genel hükümlerinin sözü edilen alanlarda uygulanamayacağı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği görülmektedir.

İşlem tarihinde yürürlükte olan haliyle, Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği'nin "Yapı Şartları" başlıklı 63. maddesinde, üst ölçekli planı bulunmayan iskan dışı alanda bulunan parsellerde inşaat alanı katsayısı %5'den fazla olmamak, yapı inşaat alanları toplamı hiçbir koşulda 250 m²'yi geçmemek, saçak seviyelerinin tabi zeminden yüksekliği (6,50) m' yi ve 2 katı aşmamak, yola ve parsel sınırına (5.00) m' den fazla yaklaşmamak şartı ile bir ailenin oturmasına mahsus bağ ve sayfiye evleri, kır kahvesi, lokanta ve bu tesislerin müştemilat binalarının yapılabileceği;

bu alanlarda tarımsal üretimi korumak amacı ile üretimden pazarlamaya kadar tarımsal faaliyetleri içeren entegre tesis niteliğinde olmamak kaydıyla konutla birlikte veya ayrı ayrı yapılan mandıra, kümes, ahır, ağıl, su ve yem depoları, hububat depoları, gübre ve silaj çukurları, avhaneler, balık üretim tesisleri ve un değirmenleri gibi konut dışı yapılar mahreç aldığı yola (10) m'den parsel hudutlarına (5.00) m'den fazla yaklaşmamak, parselde bulunan bütün yapılara ait inşaat alanı katsayısı %40'ı ve yapı yüksekliği (6.50) m'yi ve 2 katı aşmamak şartı ile yapılabileceği,

bu yapıların birinci fıkra koşullarına uyulmak üzere yapılacak konutla birlikte yapımı halinde de, inşaat alanı katsayısının %40'ı geçemeyeceğinin hükme bağlandığı görülmektedir.

Plan Hükümlerinin 4.2.61 sayılı maddesinde, "Tarımsal Amaçlı Yapılar: Toprak koruma ve sulamaya yönelik altyapı tesisleri, entegre nitelikte olmayan; hayvancılık ve su üretim ve muhafaza tesisleri ile zorunlu olarak tesis edilmesi gerekli olan müştemilatlar, mandıralar, üreticinin bitkisel üretime bağlı olarak elde ettiği ürünü için ihtiyaç duyacağı yeterli boyut ve hacimde depolar, un değirmeni, tarım alet ve makinelerinin muhafazasında kullanılan sundurma ve çiftlik atölyeleri, seralar,

tarımsal işletmede üretilen ürünün özelliği itibariyle hasattan sonra iki saat içinde işlenmediği takdirde ürünün kalite ve besin değeri kaybolması söz konusu ise bu ürünlerin işlenmesi için kurulan tesisler ile Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından tarımsal amaçlı olduğu kabul edilen yapılardır." hükmüne yer verilmiştir.

Planda yer alan tarım alanlarının “Tarım Arazisi” ve “Bölgeye Özel Ürün Alanı” olarak gösterildiği ve 5403 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmeliğinde tanımlanan “Tarım Arazileri Sınıflarına” göre ayrım yapılmadığı, 5403 sayılı Kanun kapsamında kalan tarım arazilerinde yalnızca tarımsal amaçlı yapıların yapımı öngörülerek mutlak tarım arazilerinde emsal oranının E:0,10, inşaat alanının ise 75 m² olarak belirlendiği görülmektedir.

Davaya konu planda tarım alanı olarak belirlenmiş olan alanlar ile tarım alanlarının kullanım ve yapılaşma koşullarının geçerli olduğu alanlarda, bu plan ile belirlenmiş olan yapılaşma koşullarının maksimum değerler olduğu, bu değerlerin yetiştirilen ürün ve toprak özelliklerine bağlı olarak gerekiyorsa belirli kesimlerde alt ölçekli plan kararları ile sınırlanabileceği, planla getirilen yapılaşma değerlerinin mutlak olmadığı ve bu değerlerin maksimum değerler olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.

Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, tarım alanlarında, 4.2.61 sayılı plan notunda belirtilen kullanımlar dışında bir yapı yapmanın mümkün olmadığı, kaldı ki 5403 sayılı Kanun ve plan hükümleri uyarınca tarım arazilerinin bölünemeyeceği açık olduğundan, tarım topraklarında tarımsal faaliyetlerin geliştirilmesi amacıyla mutlak tarım arazilerinde tarımsal amaçlı yapılar için E:0,10 (Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde belirlenen 0,40 emsal oranının altında) yapılaşma koşulu getirilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı gibi çiftçinin barınabileceği yapı emsale dahil olup, 75 m²'lik inşaat alanı ifadesinin de tüm katların toplam alanını (toplam inşaat alanını) ifade ettiği, dolayısıyla davacının iddiasının aksine yeniden düzenlenmesine gerek olmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, Plan Hükümlerinin 6.4.12.1 sayılı maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesinde yer alan "inşaat alanı 75 m²’yi geçemez. E(Emsal)=0,10’dur." ibaresi yönünden davacının temyiz isteminin, yukarıda belirtilen gerekçe ile reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Daire kararının diğer kısımları yönünden;

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının diğer kısımları, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.