Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/3504 K.2023/437

Dava konusu istem: 07/09/2013 tarih ve 28758 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Ortaöğretim Kurumları Yönetmeliği'nin, 11. maddesinin 4. fıkrasında yer alan en az 12" ibaresi ile "Özel öğretim kurumlarında bu şartlar aranmaz." cümlesinin, 25. maddesinde ortaöğretime yerleştirmeye esas puan veya yetenek sınavı puanıyla öğrenci alan ortaöğretim kurumlarının kontenjanları dolana kadar öğrenci kayıt edebilmelerine olanak verecek bir düzenlemeye yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin,

64. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "okul öğrenci ödül ve disiplin kurulunun da görüşü alınarak" ibaresi ile "öğrencilerle davranış puanı indirilmiş ve iade edilmemiş" ibarelerinin, 78. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "görevin gerektirdiği durumlarda mesai saatleri dışında da çalışmalarını sürdürür" ibaresinin, aynı maddenin 4. fıkrasının (m) bendi ile 7. fıkrasında yer alan "okulun çevreyle ilişki kurmasını sağlamak amacıyla, dinî konularda halkın bilgilendirilmesine yönelik meslek dersleri öğretmenlerinin sorumluluğunda sosyal etkinlikler çerçevesinde hutbe, vaaz ve benzeri programlar düzenler ve bu konularda" ibaresinin,

79. maddesinin 3. fıkrasının, 80. maddesinin 3. fıkrasının, 81. maddesinin 3. fıkrasının, 82. maddesinin 3. fıkrasının, 85. maddesinin 5. fıkrasının, 86. maddesinin 4. fıkrasının (p) bendi ile 6. ve 7. fıkralarının, 88. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendi ile (f) bendinde yer alan "Bu kapsamda aynı öğrenci gurubu için haftada bir defa ve yalnız bir öğretmene koordinatörlük görevi verilir." cümlesinin, 92. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "okulda görevli öğretmenler arasından,

okulda yeterli sayıda öğretmen bulunmaması ve ihtiyacın karşılanamadığı durumlarda sırayla aynı yerleşim yerindeki ilçedeki ildeki diğer eğitim kurumlarında görevli öğretmenlerden" ibaresinin, 94. maddesinin 3. fıkrasının, 99. maddesinin 2. fıkrasının, 164. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (l) bendi, 2. fıkrasının (ç) bendi ve 3. fıkrasının (k), (l), (n) bentleri ile aynı maddenin 5. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci ve İkinci Daireleri Müşterek Kurulunun 17/05/2022 tarih ve E:2021/7207, K:2022/3317 sayılı kararıyla;

Müşterek Kurulun 12/11/2018 tarih ve E:2014/6589, K:2018/6778 sayılı kararının, dava konusu Yönetmeliğin 94. maddesinin 3. fıkrası ile 164. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (l) bendi, 2. fıkrasının (ç) bendi ve 3. fıkrasının (k), (l), (n) bentleri ile aynı maddenin 5. fıkrası yönünden davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının bozulmasına, temyize konu diğer kısımlarının ise onanmasına dair Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/06/2021 tarih ve E:2019/1295, K:2021/1125 sayılı kararı üzerine bozma kararına uyularak bozulan kısımlar hakkında yapılan yargılama sonucunda;

Dava konusu Yönetmeliğin 94. maddesinin 3. fıkrası yönünden;

Anayasa'nın 42 ve 128. maddeleri ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 12 ve 40. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri arasında bulunan Milli Eğitim Bakanlığınca yürütülen ortaöğretim hizmetinin zorunlu ve parasız olduğu, herhangi bir gerçek veya tüzel kişi tarafından, kamu hizmeti olduğu konusunda tereddüt bulunmayan bu hizmetin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanamayacağı, benzeri adlar altında tahsilat yapılamayacağı sonucuna ulaşıldığı;

Dava konusu düzenlemede ise, kamu hizmetinin bir kısmının hizmet satın alma yoluyla sözleşme ile çalıştırılacak personel eliyle gördürülebileceğinin ve bunların ücretlerinin genel bütçe veya bütçe dışı kaynaklarca karşılanabileceğinin düzenlendiği, bu durumun okullarda kadrolu personelin yetersiz kaldığı ve genel bütçe ile sözleşmeli personel için yeterli ödenek ayrılmadığı hallerde velilerden eğitim hizmetinin karşılığı olarak veya bu hizmetlerle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanmasına neden olabileceği;

Bu itibarla, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı olarak faaliyette bulunan ve kamu hizmeti gören ortaöğretim kurumlarında kadrolu personel dışında, hizmet satın alma yoluyla sözleşme ile çalıştırılacak personelin ücretlerinin, "genel bütçe" dışında, içeriği, kapsamı, dayanağı ve elde edilme yöntemi belli olmayan "bütçe dışı kaynaklarca" karşılanmasının öngörülmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı;

Yönetmeliğin 164. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendi yönünden;

Yönetmelik'te yer alan diğer disiplin düzenlemelerinden de görüleceği üzere, okul dışında gerçekleştirilen fiil ve davranışların disiplin cezasına konu edilemeyeceğinin, ilgili düzenlemelere "okul binası, eklenti ve donanımları" veya "eğitim ve öğretim ortamı" gibi ifadeler ile güvence altına alındığı, ancak dava konusu kuralda, okul sınırları dışında izinsiz gösteri, etkinlik ve toplantı düzenlemenin ve bu tür gösteri, etkinlik ve toplantılara katılmanın disiplin yaptırımı ile karşılaşmayacağının düzenleme altına alınmadığının görüldüğü;

Hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerinin, hukuk devletinin ön koşullarından olduğu, kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesinin, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı, belirlilik ilkesinin ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade ettiği;

Her ne kadar, davalı idarece, izinsiz gösteri, etkinlik ve toplantıya dair düzenlemenin okul sınırları içindeki davranışlara ilişkin olduğu belirtilmekte ise de, bu hususun düzenlemede açık bir şekilde belirtilmediğinden, maddenin uygulayıcısı konumunda bulunan idareler tarafından okul dışında gerçekleştirilen fiil ve davranışların da soruşturulmasına ve disiplin cezası uygulanmasına sebebiyet verebileceği anlaşıldığından dava konusu bendin hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu;

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 08/06/2016 tarih ve YD İtiraz No:2016/320 sayılı kararının da bu yönde olduğu;

Yönetmeliğin 164. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (l) bendi, 2. fıkrasının (ç) bendi ve 3. fıkrasının (k), (l), (n) bentleri ile aynı maddenin 5. fıkrası yönünden;

Anayasa'nın, dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 124. maddesi ile Anayasa Mahkemesinin 24/11/2021 tarih ve 31669 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2021 tarih ve 2018/20182 başvuru numaralı kararı belirtilerek;

Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerektiği;

Kamu yararı kavramının, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturduğu, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliğini de taşıdığı; bu kavramın genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade ettiği;

Eğitim kurumunun azami verimlilikle çalışabilmesi, kurumun insicamının bozulmaması veya bozulma tehlikesinin doğmaması, öğrencilerin ve eğitim kurumunda görev yapan personelin can ve mal güvenliğinin sağlanması, devletin görev ve yetki alanında bulunan ve temel kamu hizmetleri arasında sayılan eğitim hakkının sunumu, sağlanması ve korunması, eğitim ve öğretimin sunulduğu kurumlar olan okullarda düzenin sağlanması ve eğitimin en verimli şekilde aktarılması için öğrencilere yönelik disiplin kuralları öngörülmesinin hukuk devleti ilkesinin bir yansıması niteliğinde olduğu;

Zira, hukuk devleti ve belirlilik ilkelerinin bir gereğinin de; ilgilisine, önceden, sınırları, kapsamı ve içeriği belirlenmiş kuralların bildirilmesi, kuralların ihlali neticesinde uygulanacak yaptırımların neler olduğu ve kural ihlali neticesinde nasıl hukuki sonuçlar oluşabileceğine ilişkin olarak açık, anlaşılır ve şeffaf bilgilendirmenin paylaşılması olduğu;

Dolayısıyla; idareye tanınan düzenleme yetkisi ile başta kamu yararı olmak üzere hizmet gerekleri, hukuk devleti, hukuk güvenliği, ölçülülük ve orantılılık ilkeleri dikkate alınarak, bireysel yarar ile kamu yararı arasında dengenin gözetilmesinin amaçlanması gerektiği;

Bu bağlamda; dava konusu düzenlemeler ile eğitim öğretim faaliyetleri çerçevesinde öğrenci güvenliğinin sağlanması ve sağlıklı bir çevrede eğitim öğretim faaliyetlerinin sunulması, eğitim öğretim hizmetinden etkili ve verimli bir şekilde yararlanmanın sağlanmasının amaçlandığı anlaşıldığından; düzenlemelerde kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı;

Öte yandan; dava konusu Yönetmeliğin 164. maddesinin 5. fıkrasının, hayatın olağan akışı içerisinde gelişen ve değişen koşullar, teknolojide yaşanan hızlı gelişmeler ve çeşitlenen toplum ihtiyaçları dikkate alındığında Yönetmelik'te disiplin cezası gerektiren fiil ve davranışlar bağlamında öngörülemeyen durumlarla karşılaşılması halinde uygulanacak kuralın belirlenmesi niteliğinde olduğu ve bu haliyle düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle;

Dava konusu Yönetmeliğin;

-94. maddesinin 3. fıkrası ile 164. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinin iptaline,

-164. maddesinin diğer kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davanın reddine ilişkin kısımların eğitim bilimiyle, disiplin hukuku ilkeleriyle bağdaşmadığı, okul çevresini veya eşyasını kirletme fiilinin kınama yaptırımına bağlanmasının ölçüsüz olduğu, hukuki belirlilik ilkesine aykırı düzenlemeler yapıldığı, toplantı ve gösteri düzenlemenin izne değil bildirime tabi olduğu, ayrıca kıyas yasağına aykırı kurallar belirlendiği, temyize konu kararın davanın reddine ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı ve bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare tarafından, 01/07/2015 tarihinde yapılan değişiklik ile Müşterek Kurul kararına uygun olarak 94. maddenin 3. fıkrasında değişiklik yapıldığı, aynı gün aynı konuda farklı karar verildiği, bu durumun hayatın olağan akışına aykırı olduğu, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, bu nedenle davanın reddi gerektiği, diğer yandan 164. maddenin 2. fıkrasının (ç) bendinde de yine değişiklik yapıldığı, davanın konusuz kaldığı, bu kısım yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci ve İkinci Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davalı idarenin temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. Davalı idare tarafından, temyize konu kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Müşterek Kurul kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulmasının; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Anayasa'nın, dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almıştır. Anayasa'nın aktarılan hükmü ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır.

Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.

Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup, bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.

Anayasa Mahkemesinin 24/11/2021 tarih ve 31669 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2021 tarih ve 2018/20182 Numaralı Ahmet Batur Başvurusu kararında, öğrenci disiplin hükümlerine ilişkin olarak. "Eğitim çok özel bir kamu hizmeti olarak sadece doğrudan faydaları olan bir hizmet değil geniş sosyal fonksiyonları da olan bir hizmettir.

Demokratik bir toplumda insan haklarının sağlamlaşması ve devamı için eğitim hakkı vazgeçilmezdir.(Mehmet Reşit Arslan ve diğerleri, § 66) Taşıdığı öneme karşın eğitim hakkı belirli bir zamanda mevcut bulunan eğitim kurumlarına erişimi koruma altına almaktadır. Bu sebeple bireylere belirli tipte veya seviyede eğitimin kurulmasını yahut desteklenmesini talep etme hakkı bahşetmez.

Bununla birlikte mevcut veya hâlihazırda desteklenen eğitim kurumlarına etkili bir şekilde erişimi sağlama eğitim hakkının koruması altındadır. Eğitim kurumunun azami verimlilikle çalışabilmesi için kurumun insicamının bozulmaması veya bozulma tehlikesinin doğmaması elzemdir.

Bu amaçla eğitim ve öğretimin sunulduğu kurumlar olan okullarda düzenin sağlanması ve eğitimin en verimli şekilde aktarılması için eğitimin alıcısı durumunda olan öğrencilere yönelik öngörülen disiplin kurallarıyla öğrencilerin eğitim hakkı da dâhil olmak üzere birtakım temel hak ve özgürlüklerine karşı sınırlamalar getirilebilir.

Bununla beraber öğrencilerin temel hak ve özgürlüklerine yönelik bu sınırlamaların demokratik toplum düzeni için gerekli nitelikte ve ölçülü olması beklenmektedir. Anayasa Mahkemesi demokratik toplum düzeninin gerekleri ifadesinden ne anlaşılması gerektiğini daha önce pek çok kez açıklamıştır (Bekir Coşkun [GK], B. No: 2014/12151, 4/6/2015, § 51; Mehmet Ali Aydın [GK], B. No: 2013/9343, 4/6/2015, § 68; Tansel Çölaşan, B. No: 2014/6128, 7/7/2015, § 51).

Buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlayan tedbir, toplumsal bir ihtiyacı karşılamalı ve başvurulabilecek en son çare niteliğinde olmalıdır. Bu koşulları taşımayan bir tedbir, demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun bir tedbir olarak değerlendirilemez." değerlendirmelerine yer verildiği görülmektedir.

Yukarıda da ifade edildiği üzere; eğitim kurumunun azami verimlilikle çalışabilmesi, kurumun insicamının bozulmaması veya bozulma tehlikesinin doğmaması, öğrencilerin ve eğitim kurumunda görev yapan personelin can ve mal güvenliğinin sağlanması, devletin görev ve yetki alanında bulunan ve temel kamu hizmetleri arasında sayılan eğitim hakkının sunumu, sağlanması ve korunması, eğitim ve öğretimin sunulduğu kurumlar olan okullarda düzenin sağlanması ve eğitimin en verimli şekilde aktarılması için öğrencilere yönelik disiplin kuralları öngörülmesi hukuk devleti ilkesinin bir yansıması niteliğindedir.

Zira, hukuk devleti ve belirlilik ilkelerinin bir gereği de; ilgilisine, önceden, sınırları, kapsamı ve içeriği belirlenmiş kuralların bildirilmesi, kuralların ihlali neticesinde uygulanacak yaptırımların neler olduğu ve kural ihlali neticesinde nasıl hukuki sonuçlar oluşabileceğine ilişkin olarak açık, anlaşılır ve şeffaf bilgilendirmenin paylaşılmasıdır.

Dolayısıyla; idareye tanınan düzenleme yetkisi ile başta kamu yararı olmak üzere hizmet gerekleri, hukuk devleti, hukuk güvenliği, ölçülülük ve orantılılık ilkeleri dikkate alınarak, bireysel yarar ile kamu yararı arasında dengenin gözetilmesi amaçlanmalıdır.

Bu bağlamda; dava konusu Yönetmeliğin 164. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinde yer alan 'izinsiz gösteri veya toplantı düzenlemek, bu tür gösteri veya toplantılara katılmak ve bu amaçla yapılan etkinliklerde bulunmak' fiilinin yaptırıma bağlanması ile eğitim öğretim faaliyetleri çerçevesinde öğrenci güvenliğinin sağlanması ve sağlıklı bir çevrede eğitim öğretim faaliyetlerinin sunulması, eğitim öğretim hizmetinden etkili ve verimli bir şekilde yararlanmanın sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmakta olup; düzenlemede kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.

Bu nedenle, Danıştay Sekizinci ve İkinci Daireleri Müşterek Kurulunca, dava konusu Yönetmeliğin 164. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendi yönünden verilen iptal kararının usul ve hukuka uygun bulunmadığı anlaşıldığından, davalı idarenin temyiz isteminin bu kısım yönünden kabulü ile temyize konu kararın bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.