Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1153 K.2023/2561

Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman - Şanlıurfa - Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 20/10/2022 tarih ve E:2021/9925, K:2022/8841 sayılı kararıyla;

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/03/2021 tarih ve E:2020/1625, K:2021/655 sayılı kısmen bozma kararına uyularak;

Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki "çevre düzeni planı açıklama raporu", (d) bendindeki "çevre düzeni planı araştırma raporu", (j) bendindeki "havza", (k) bendindeki "bölge" tanımları, 5. maddesinin (e) bendi ve 6. maddesinin 1.fıkrasının (a) bendine yer verilerek,

Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;

Davacının iddiaları, davalı idarenin savunması ve bilirkişi raporundaki değerlendirme özetlendikten sonra,

Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik'in "planın niteliği" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, çevre düzeni planlarının niteliklerine yer verildiği,

Anılan mevzuat hükmü uyarınca, plan çerçevesindeki yerleşmeleri, sürdürülebilir kalkınma da göz önünde bulundurularak çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilke ve stratejilerin geliştirilmesi ile plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğininin sağlanmasının 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının temel hedeflerinden birisi olması gerektiği,

Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planının M40 sayılı paftasında Adıyaman'ın güneyinde, M41 sayılı paftasında Adıyaman ili, Kahta'da Adıyaman-Diyarbakır yolunun güneyinde, M42 sayılı paftasında Şanlıurfa ili, Siverek'te, N43 sayılı paftasında Şanlıurfa ili, Viranşehir'de gelişme alanları, 042 sayılı paftasında Şanlıurfa ili, Harran'da, M44 sayılı paftasında Diyarbakır merkezin güneyinde Dicle Nehri kenarında yerleşimlerin ihtiyacına yönelik olarak dava konusu gelişme alanlarının belirlendiğinin anlaşıldığı,

Dava konusu Çevre Düzeni Planı Açıklama Raporunda (syf.

2), bölgede, “koruma-kullanma dengesini” sağlayacak genel arazi kullanım kararlarının üretilmesinin planın hedefleri arasında sayıldığı, planın genel yaklaşımı olarak kalkınma sürecinde büyük öneme sahip olan tarım arazilerinin, sulama alanları ve arazi toplulaştırma alanlarının sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla, ilgili Kanun ve Yönetmelikler çerçevesinde değerlendirilmesi ve korunması ilkesi ile sürdürülebilir ekonomik kalkınmada tarım sektörünün bölge için oynadığı tartışmasız rolün devamlılığını sağlayacak, tarım ve tarıma dayalı sanayinin eşgüdüm halinde desteklenmesi başta olmak üzere,

istihdam yaratacak tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP ve bölge planlarındaki stratejiler ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiğinin belirtildiği, (syf. 7-8)

Açıklama raporu syf. 4'te ise, "Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP), Fırat ve Dicle Havzaları ile yukarı Mezopotamya ovalarında yer alan, Adıyaman, Şanlıurfa, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Batman, Siirt ve Şırnak illerini kapsayan; temel hedefi, bölgenin zengin su ve toprak kaynaklarının değerlendirilmesiyle, bölge halkının gelir düzeyi ve hayat standardını yükselterek, bölge ile diğer bölgeler arasındaki gelişmişlik farkını ortadan kaldırmak; kırsal alandaki verimliliği ve istihdam imkanlarını artırarak, sosyal istikrar, ekonomik büyüme gibi milli kalkınma hedeflerine katkıda bulunmak olan, çok sektörlü, entegre ve sürdürülebilir kalkınma anlayışı ile kurgulanan bölgesel bir kalkınma projesidir.

GAP Bölgesi alanı, ülke genelinde ekonomik olarak sulanabilir alanların %20’sini, Planlama Bölgesi’nin de içinde bulunduğu Fırat-Dicle Havzası ile birlikte Türkiye’nin toplam su potansiyelinin %28’ini oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’ni oluşturan üç il, dokuz ilden oluşan GAP Bölgesi’nin, alansal olarak yaklaşık %55’i; nüfus olarak ise yaklaşık %50’si olmak üzere, önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’nin, GAP kapsamındaki stratejik önemi ise, GAP’a endeksli yaşanan gelişme eğilimleri olmuştur.

Adıyaman, Şanlıurfa ve Diyarbakır, ekonomik ve mekansal gelişimleri ve etkileşimleri, GAP’ın başladığı 1989 yılından itibaren, GAP Bölgesi için belirlenen temel vizyon, “tarıma dayalı ihracat üssü” çerçevesinde şekillenmiş örnek illerdir. Bilindiği gibi, GAP’ın lokomotifi “tarım”, motor gücü ise, “sulama” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımlamalar ve GAP’ın günümüzdeki gerçekleşme düzeyi dikkate alındığında, Planlama Bölgesi’nde, Atatürk Barajı’nın yer aldığı iki ilden biri olan ve ilk büyük arazi toplulaştırmalarının yapıldığı Harran ile Ceylanpınar Ovaları’na sahip olan Şanlıurfa ili, “GAP’ın can damarı” durumuna gelmiştir." açıklamalarına yer verildiği,

Bilirkişi raporunda yer verilen tespitler, dava konusu planın açıklama raporundaki belirlemeler göz önünde bulundurulduğunda, gelişme alanı belirlenen söz konusu bölgelerin, verimli tarım arazileri olduğu ve bu arazilerin tamamına yakınının 3083 sayılı Kanun kapsamında sulu tarım yapılan alanlardan oluştuğunun görüldüğü,

Dava konusu planda, bir yerleşim için tarım sektörünün, öncül sektör olarak öngörülmesi ve alanda tarım arazilerinin bulunması, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi anlamına gelmediği kabul edilebilir ise de, çevre düzeni planlarının yukarıda yer verilen niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiğinin açık olduğu,

Bu doğrultuda, tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP'ın stratejileri ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiği dava konusu çevre düzeni planı ile, bu strateji kapsamında verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgelerde, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerektiği,

Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediğinin anlaşıldığı,

Davalı idarece, onaylı imar planları göz önünde bulundurularak kentsel gelişme alanlarının ayrıldığı belirtilmiş ise de alt ölçekli imar planlarının doğrudan üst ölçekli plana aktarılması "planların kademeli birlikteliği ilkesi"ne aykırılık oluşturacağı gibi dava konusu planın açıklama raporu sayfa 23'de bazı alt ölçekli 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planlarının geçerliliğini yitirdiği, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının onayı ile tüm çevre düzeni planlarının yürürlükten kaldırılmış olacağı, bu plan koşulları doğrultusunda yeni plan çalışmalarının yapılması ve planların güncellenmesi gerektiği belirtildiğinden davalı idarenin bu savunmasına itibar edilebilmesinin mümkün görülmediği,

Diğer taraftan, davalı idarece, Şanlıurfa ilinin göç alması nedeniyle kentsel gelişim alanlarına ihtiyaç duyulduğu belirtilmekte ise de dava konusu planın açıklama raporunun incelenmesinden uyuşmazlık konusu kentsel gelişme alanların öngörüldüğü il ve ilçeler için belirlenen nüfus kabullerinin, bu hususu yansıtmadığı, kararda belirtilen göç olgusunun da planın nüfus kabulleri veyahut açıklama raporundaki tespitler ile desteklenmediğinin anlaşıldığı,

Öte yandan, davalı idare tarafından, Adıyaman ilinde getirilen kentsel gelişme alanlarının alanda bulunan sanayi alanları, küçük sanayi alanları ve üniversite alanları kullanımı nedeniyle gelişme alanlarına ihtiyaç duyulduğu, alanda alt ölçekli planların ve parselasyonların yapıldığı savunması ileri sürülmüş ise de yukarıda ayrıntılarıyla belirtildiği üzere, bu hususa yönelik açıklama raporunda herhangi bir açıklama ya da tespite yer verilmediği, bu haliyle dava konusu planın öngörüsüne uygun bir kullanım kararı getirildiğinden söz edilebilmesine hukuken olanak bulunmadığı,

Bu durumda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken dava konusu çevre düzeni planının, kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan yukarıda yer verilen gelişme alanı kararlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği gerekçesiyle,

Adıyaman - Şanlıurfa - Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı (İtiraz-19) yönünden iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, temyize konu Daire kararıyla iptaline karar verilen dava konusu çevre düzeni planının kentsel gelişme alanı olarak ayrılmış alanlarını denetim altına alan ve bu kapsamda yapılacak alt ölçekli planları yönlendiren plan notlarının mevcut olduğu, bu notlar uyarınca planda kentsel gelişme alanı olarak ayrılan alanların tamamının yerleşime açılmasının söz konusu olmadığı,

bu alanlarda alt ölçekli imar planları yapılırken ilgili tüm kurum ve kuruluşlardan yerleşime uygun olduğu görüşü alınmayan alanların yerleşime açılmasının söz konusu olmayacağı, yine plan notları uyarınca bu alanlarda konut ile birlikte açık yeşil alan ve benzeri çok sayıda kentsel kullanımın yer alabileceği, bu kullanımların alt ölçekli imar planları ile belirleneceği, planlama bölgesini kapsayan orman alanları, çayır-meralar ve yerleşik alanların dışındaki arazilerin tamamına yakınının 3083 sayılı Kanun kapsamında uygulama alanı ilan edilen alanlardan oluştuğu, buna karşın mevcut nüfusun büyük bir kısmının da bu alanlarda yaşadığı,

bundan sonra planın projeksiyon dönemi itibarıyla ihtiyaç duyulacak kentsel yerleşme ve çalışma alanlarının da bu alanlar üzerinde belirlenmesinin kaçınılmaz olduğu, olası tahriplerin önüne geçmek amacıyla yukarıda bahsi geçen plan notlarının geliştirildiği, sonuç olarak davacı tarafından dava konusu çevre düzeni planında tarım arazileri üzerinde ayrıldığı ileri sürülen kentsel yerleşme alanlarına yönelik kararların iptal edilmesini gerektirecek bir hususun bulunmadığı,

söz konusu iddia ve itirazların alt ölçekli planlama çalışmalarında değerlendirilmesi gerektiği, dava konusu çevre düzeni planının kamu yararı, hizmet gerekleri ve hukuka uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.

Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/03/2021 tarih ve E:2020/1625, K:2021/655 sayılı kısmen bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.