Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1916 K.2024/3502

2- ... Bakanlığı VEKİLLERİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay İkinci Dairesinin 10/01/2023 tarih ve E:2018/3610, K:2023/18 sayılı kararının; davacı tarafından davanın reddi ve tazminatın başlangıcına ilişkin kısmı yönünden, davalı idareler tarafından iptal ve kabule yönelik kısmı ile yargılama giderleri yönünden karşılıklı olarak temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: ... olarak görev yapan davacı tarafından, "..." kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olarak ileri sürülen ve 31/10/2012 tarih ve 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin "Müfettişliğe atanma" başlıklı 37. maddesinin ve 28/08/1979 tarih ve 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Teftişi Tüzüğü'nün "Müfettişliğe atanma" başlıklı 6. maddesinin iptali ile yoksun kalınan parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 10/01/2023 tarih ve E:2018/3610, K:2023/18 sayılı kararıyla;

31/10/2012 tarih ve 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Müfettişliğe atanma" başlıklı 37. maddesinin iptali istemi yönünden;

Kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği hususunun idare hukukunun temel ilkelerinden olduğu, bu önlemlerin arasında, hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel istihdam edilerek gördürülmesi kuralının da yer aldığı, anılan personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla meslek içindeki ilerleme ve yükselmelerinde, idarelerin genel düzenleme yetkisine dayanarak birtakım koşullar belirleyebilecekleri hususunda kuşku bulunmamakla birlikte, bu koşulları belirleyen düzenlemelerin üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırılık taşımaması gerektiği,

İdarelerin düzenleme yapma yetkisi kapsamında getirilen dava konusu 37. maddenin, üst hukuk normu niteliğinde olan ve dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında yer alan 06/08/1979 tarih ve 7/17925 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İş Teftişi Tüzüğü'nün 6. maddesinin 1. fıkrasıyla aynı doğrultuda olduğu,

Yapılan açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde, idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,

28/08/1979 tarih ve 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Teftişi Tüzüğü'nün "Müfettişliğe atanma" başlıklı 6'ncı maddesinin iptali istemi yönünden;

19/04/2022 tarih ve 31814 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5433 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile 06/08/1979 tarih ve 7/17925 sayılı İş Teftişi Tüzüğü'nün yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, dava konusu düzenleme yönünden davanın konusuz kaldığı,

Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği düzenlemede her ne kadar hukuka aykırı bir husus saptanmamış olsa da, anılan düzenleme yürürlükte olmadığından, iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı,

Ancak, dava konusu bireysel işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin sonradan yürürlükten kaldırılmasının, söz konusu bireysel işlemle ilgili olarak açılan dava hakkında karar verilmesine engel oluşturmayacağı, anılan bireysel işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre irdelenmesi gerektiği,

Davacının, "iş müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yoksun kalınan parasal haklarının ödenmesi istemi yönünden;

Üç yıllık bir staj döneminden sonra yazılı ve sözlü yeterlik sınavına tabi tutulan iş müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavında başarı göstermeleri durumunda müfettişlik kadrolarına atanmalarının öngörülmüş olduğu da dikkate alındığında, yazılı ve sözlü sınavları geçerek yeterlik sınavında başarılı olan davacının, iş müfettişliğine atanma hususunda haklı beklenti içerisine girdiği, ancak, aradan geçen zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atanmadığı,

Bu durumda, hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; davalı idarenin gerekli kadro çalışmasını yapmayarak, yeterlik sınavında başarılı olan davacıyı aradan uzunca bir süre geçmesine karşın iş müfettişi olarak atamadığının anlaşılması karşısında, İş Müfettiş Yardımcısı olarak görev yapan davacının "İş Müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı,

Öte yandan, dava konusu bireysel işlemin iptaline karar verildiğinden, işlem nedeniyle davacının mahrum kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi gerektiği,

gerekçeleriyle,

31/10/2012 tarih ve 28453 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin "Müfettişliğe atanma" başlıklı 37. maddesinin iptali istemi yönünden davanın reddine, 28/08/1979 tarih ve 16738 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İş Teftişi Tüzüğü'nün "Müfettişliğe atanma" başlıklı 6'ncı maddesinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, davacının, "iş müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptaline,

işlem nedeniyle mahrum kaldığı parasal haklarının davalı idareye başvuru tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine, dava kısmen iptal-kabul, kısmen ret, kısmen karar verilmesine yer olmadığı ile sonuçlandığından, 333,30-TL yargılama giderinin, davadaki haklılık oranına göre yarısı olan 166,65-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan 166,65-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,

Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen 9.500.00-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere, 9.500,00 TL vekalet ücretinin de davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu düzenleyici işlemde müfettişliğe atama süresine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesinin hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu, işlem nedeniyle yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının, atama için gerekli evrakların idareye teslim tarihinden itibaren tazmin edilmesinin gerektiği, temyize konu Daire kararının yoksun kalınan parasal haklarının idareye başvuru tarihinden itibaren işleyecek kanuni faizi ile birlikte ödenmesi yönündeki kısmından, parasal hakların hangi tarihten itibaren başlayacağının net olarak anlaşılamadığı,

hak ihlalinin giderilmesi için Anayasa Mahkemesine yapılan bireysel başvurularda, Anayasa Mahkemesinin 01/12/2022 tarih ve Başvuru No:2019/12998 sayılı kararı ile yoksun kalınan parasal hakların hak ediş tarihlerinden itibaren yasal faiziyle birlikte giderilmesi gerektiğini belirtilerek, başvurucuların mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verildiği ileri sürülmektedir.

Davalı idareler tarafından, dava konusu bireysel işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı, bireysel işlemin dayanağı düzenleyici işlemde, atama işleminin tamamlanmasına ilişkin herhangi bir süre öngörülmediğinden işlemin hukuka ve mevzuata uygun olduğu, idarelerin yargı kararıyla belli bir kadroya atama yapmaya zorlanamayacağı, davacının 2019/137 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı ile İş Müfettişi olarak atamasının yapıldığı, bu itibarla idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlemin bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir. Davalı idareler tarafından, davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, 21/04/2021 tarih ve 31461 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 73 sayılı Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Kurulması ile Kamu Personel İşlemlerinin Yürütülmesine İlişkin Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca davalı Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı yerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı hasım mevkiine alınmak suretiyle Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra,

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması",

sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Öte yandan, davacı tarafından benzer durumda olan kişilerce Anayasa Mahkemesine yapılan bireysel başvurularda, Anayasa Mahkemesinin 01/12/2022 tarih ve Başvuru No:2019/12998 sayılı kararı ile ihlal kararı verildiği belirtilerek, bu karar emsal alınarak vergi müfettişliği yeterlik sınavında başarılı olduğu tarihten itibaren yoksun kaldığı parasal hakların yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesi gerektiği ileri sürülmekte ise de, anılan Anayasa Mahkemesi kararında, dava açma süresi yönünden herhangi bir değerlendirme yapılmadan işin esası yönünden konu değerlendirilerek; idari sürecin olağan akışı içinde başvurucular hangi tarihte müfettişliğe atanacaksa o tarihten itibaren oluşan parasal hak kayıplarının da karşılanması gerektiği yorumuyla ihlal kararı verildiği anlaşılmaktadır.

Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararında irdelenmeyen parasal hakların idari başvuru tarihinden önceki kısmı ile ilgili olarak dava açma süresi yönünden bir değerlendirme yapıldığında;

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun'u kapsamında dava açma süresi, idari eylem ve işlemlerde istikrarı sağlamak amacıyla, hukuki güvenlik ilkesi çerçevesinde "kamu düzeni" kavramı içinde ve kamu yararı için getirilmiş bir usul kuralı olarak yer almakta olup, yargı yerlerince re'sen göz önüne alınıp incelenecek unsurlar arasında bulunmaktadır.

2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğuna işaret edilmiş.

10. maddesinde ise, (işlem tarihinde yürürlükte olan hali) ilgililerin, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabileceği, otuz gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, ilgililerin otuz günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay, idare ve vergi mahkemelerinde dava açabileceği, otuz günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgilinin bu cevabı, istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebileceği, bu takdirde dava açma süresinin işlemeyeceği,

ancak bekleme süresinin başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemeyeceği, dava açılmaması veya davanın süre yönünden reddi hallerinde, otuz günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği hükme bağlanmıştır.

Anılan hükümler incelendiğinde, 2577 sayılı Kanun'da idari işlemlere karşı açılacak davalarda dava açma sürelerinin; idarenin kendiliğinden harekete geçerek tesis ettiği işlemler ve idareyi işlem yapmak üzere harekete geçirmek maksadıyla, ilgililerin idareye başvurusu üzerine işlemeye başlayacak dava açma süreleri olarak iki kategoride düzenlendiği görülmektedir.

Somut olayda davacının iş müfettişliği yeterlik sınavına girip başarılı olduğu; konuyla ilgili mevzuat olan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde, yeterlik sınavında başarı gösterenlerin müfettiş olarak atanacaklarının düzenlendiği, ancak atama için belli bir sürenin öngörülmediği; davacının İş Müfettişi kadrosuna atamasının dava tarihi itibarıyla henüz yapılmadığı anlaşılmaktadır.

Müfettişlik yeterlik sınavında başarılı olmaları sonrasında, müfettiş kadrosuna atamalarının gecikmesinden mağdur olan davacı ve benzer durumda olanların, idarenin işlem tesis etmekte eylemsiz kaldığı bu gibi hallerde, idarenin işlem tesis etmesi için harekete geçmesi maksadıyla hemen idareye başvurabilmesine 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi ile cevaz verildiği; ancak, davacının yeterlik sınavında başarılı olmasının ardından, atamasının geciktiğini düşünerek anılan Kanun'un 10. maddesi kapsamında idareye hemen başvuruda bulunmadığı, yeterlik sınavında başarılı olmasından çok sonra 24/09/2018 tarihinde aynı madde kapsamında yapmış olduğu başvurusunun ise, ileriye yönelik hüküm ve sonuç doğuracağı, geçmişe dönük olarak hak ve menfaat sağlamayacağı ortadadır.

Uyuşmazlıkta, davacının, iş müfettişliği yeterlik sınavında başarılı olduğu, müfettiş kadrosuna atanması gerektiği, dolayısıyla yoksun kaldığı parasal hakların yeterlik sınavında başarılı olduğu tarih gözetilerek yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesi istemiyle, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yapmış olduğu başvuru ile ilgili olarak, idari başvuru tarihinden önceki kısmın Dairece reddedilmesinin davanın bu kısım yönünden dava açma süresi içinde olmamasından kaynaklandığı anlaşıldığından, 2577 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen hükümleri çerçevesinde Daire kararının parasal hakların idari başvuru tarihinden önceki kısmının reddine ilişkin kısmında hukuka aykırılık görülmediğinden, davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.

Nitekim, benzer konuda açılan davalara ilişkin verilen emsal kararlarda da, parasal hakların idari başvuru tarihinden itibaren ödenmesi yönünde içtihat oluştuğu anlaşılmaktadır.

KARŞI OY

X- Daire kararının temyize konu parasal hakların başlangıç tarihine ilişkin kısmı yönünden

Gerek yargı kararları, gerek öğretideki ortak tanımlamalara göre "haklı beklenti", idarenin ister bir taahhüdüne, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına ya da lehlerine olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleridir.

Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin "Müfettişliğe atanma" başlıklı 37. maddesinde, yeterlik sınavını başarıyla geçen müfettiş yardımcılarının idarece (kendiliğinden) müfettiş olarak atanacağı öngörülmüştür. Dolayısıyla yeterlik sınavında başarılı olan davacının, müfettiş kadrosuna atanmak için idareye ayrıca bir başvuru yükümlülüğünden söz edilemez.

Bu itibarla, davacının iş müfettişliği kadrosuna idari sürecin olağan akışı içinde, atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren makul bir süre içinde atanması halinde anılan kadroya bağlanan parasal hakları elde etmeyeceğinin düşünülmesi için bir neden bulunmamaktadır. Buna göre, iş müfettişliği kadrosuna bağlanan parasal hakların idari başvuru tarihinden önce davacı yönünden ödenebilir hale geldiği ve haklı bir beklentiye dönüştüğü anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, iş müfettişi olarak atanmak için mevzuatta öngörülen şartları yerine getiren ve iş müfettişi olarak atanmak için haklı beklenti içerisinde olan davacı, davalı idarece iş müfettişi kadrosuna atanmaması sebebiyle, iş müfettişi kadrosuna atanması yönünde oluşan haklı beklentisi ihlal edildiği gibi aynı zamanda bu kadronun mali haklarından istifade etme hakkından da mahrum bırakılmaktadır.

Hukuk devletinde idare, hukuka aykırı olarak tesis ettiği işlemlerin sebep olduğu mağduriyeti giderme yükümlülüğü altındadır. İdare; eski hale getirme (restitutio in integrum) ilkesi gereğince kişiyi, hukuka aykırı işlem tesis edilmemiş olsaydı kişi hangi durumda olacaksa ona mümkün olduğunca en yakın konuma getirmekle yükümlüdür.

Bu açıdan idarenin, davacıyı yargı kararı üzerine iş müfettişi kadrosuna atamış olması, hukuka aykırı işleminin sebep olduğu mağduriyeti giderme hususundaki yükümlülüğünü bütünüyle yerine getirdiği anlamına gelmez.

Hukuka aykırı işlem nedeniyle uğranılan mağduriyetin tam olarak giderildiğinden söz edilebilmesi için hukuka aykırı gecikme yaşanmamış olsaydı idari sürecin olağan akışı içinde davacı hangi tarihte iş müfettişi kadrosuna atanacaksa o tarihten itibaren oluşan parasal hak kayıplarının da karşılanması gerekir.

Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 2019/12998 başvuru numaralı, 01/12/2022 tarihli kararı da bu yöndedir.

Bu durumda, hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde, haklı beklentisi de ihlal edilerek; aradan uzun bir süre geçmesine karşın davacının iş müfettişi olarak atanmadığının anlaşılması karşısında, davacının iş müfettişi olarak atanmayı hak ettiği tarihten itibaren parasal haklarının tazmin edilmesi gerektiğinden, davacının bu kısma yönelik temyiz isteminin kabulüyle Daire kararının parasal haklarının idareye başvuru tarihinden önceki kısmının reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.