Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2181 K.2024/1254

Dava konusu istem: Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliği EK-IV Tablo 1 çizelgenin altına derc edilmiş "Konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri uygulanacaktır" ibaresi ile EK-IV Tablo 2 altına derc edilmiş "Yerel şartlara bağlı olarak parametrelerin biri veya ikisi birden uygulanabilir. Konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri uygulanacaktır" ibaresindeki "Konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri uygulanacaktır" kısmının, bu talebin kabul edilmemesi halinde ise sadece "Konsantrasyon değerleri veya" kısmının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 02/03/2023 tarih ve E:2021/9696, K:2023/2221 sayılı kararıyla;

2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesine, 11. maddesinin 1. fıkrasına, 20. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinin altıncı paragrafına; Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesine, 8. maddesine yer verildikten ve Yönetmeliğin EK-IV kısmında yer alan Tablo 1'de, "Kentsel atıksu arıtım tesislerinden ikincil arıtıma ilişkin deşarj limitleri"nin, Tablo 2'de ise "Kentsel atıksu arıtım tesislerinden ileri arıtıma ilişkin deşarj limitleri"nin gösterildiği belirtildikten sonra Yönetmeliğin EK-IV kısmında yer alan ve dava konusu olan her iki tablonun da altında, deşarj limitlerinin belirlenmesine ilişkin parametrelerin, birbirinden farklı yöntemler olan konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemleriyle belirleneceğine yönelik açıklamalar aktarılmış,

Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliğinin EK-IV kısmında, dava konusu olan her iki tablonun altında yer alan, deşarj limitlerinin belirlenmesine ilişkin parametrelerin, birbirinden farklı yöntemler olan konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemleriyle belirleneceğine yönelik açıklamalara yer verilerek, parametrelerin belirlenmesine yönelik olarak uygulanacağı belirtilen bu yöntemler tanımlanmamış olmakla birlikte; davacının iddiaları ve davalı idarenin savunmasının incelenip değerlendirilmesinden;

konsantrasyon değerleri yönteminde, atıksu arıtma tesisinin deşarj noktasından alınan numuneye ait laboratuvar sonuçlarının, tablolarda belirlenen limit değerleri aşıp aşmadığının tespitinin yapıldığı; arıtma verimi yönteminde ise, arıtma tesisine giriş yapan atıksudan ve tesiste arıtıldıktan sonra tesis dışına çıkarılarak uygun ortama deşarja hazır hale gelen atıksudan olmak üzere iki ayrı numune alınarak, atıksudaki kirlilik yükünün yüzde olarak ne kadarının arıtıldığının tespitinin yapıldığının anlaşıldığı,

Aktarılan Çevre Kanunu hükümleri uyarınca, yapılan analiz çalışmaları neticesinde, Yönetmeliğin EK-IV kısmında yer alan limit değerlerin aşıldığının saptanması halinde, idari para cezası yaptırımının uygulanması söz konusu olduğundan, dava konusu Yönetmelik ile hangi atıksu arıtma tesisinde, hangi yöntemin uygulanacağı konusunda idareye tanınan takdir yetkisinin hukuki güvenlik ilkesi çerçevesinde ele alınması gerektiği,

Bu durumda; kirliliği en aza indirecek düzeyde, davalı idare tarafından, hangi tür atıksu arıtma tesisinde, hangi şartlarda, hangi denetim yöntem ya da yöntemlerinin uygulanacağının açık ve net bir şekilde düzenlenmesi gerektiği, idari yaptırım uygulanması sonucunu doğurabilecek bir denetim karşısında, deşarj limitlerinin belirlenmesine ilişkin parametrelerin, birbirinden farklı yöntemler olan ve aynı sonuçları ortaya koyması teknik olarak mümkün olmayan, konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemleriyle yapılacak tespitin, hangi atıksu arıtma tesisinde, hangi yöntemle uygulanacağı konusunda idareye tanıdığı takdir hakkının hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkesine aykırı olduğu sonucuna varıldığı,

Her ne kadar; idare tarafından, dava konusu tablolarda düzenlenen hususların, Avrupa Birliğinin Kentsel Atıksu Arıtması Hakkında 21/05/1991 tarih ve 91/271/ECC sayılı Konsey Direktifinde yer alan tablolarda yer alan hususların bire bir mevzuata alınması suretiyle düzenleyici işlemin oluşturulduğu belirtilse de Direktif kapsamında öngörülenin aslında, Üye Devletlerin uygun arıtım konusundaki ödevlerinin gereğini yerine getirip getirmediğinin Konsey tarafından denetiminde esas alınacak yöntemlerin belirlenmesine ilişkin olduğu, üye devletlerin, iç hukuklarında, hangi tesislerde hangi yöntemlerin uygulanacağı konusunda, açık, ilgilileri tarafından önceden bilinen düzenlemeler yapılmasına engel bir düzenleme içermediğinin görüldüğü,

Bu durumda uyuşmazlığa konu Yönetmelikte, konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemlerinden hangisinin uygulanacağı hususunun, arıtma tesislerinin niteliğine ve şartlara göre açık ve anlaşılabilir olarak düzenlenmesi gerekirken hukuki güvenlik ilkesine aykırı olarak bu konuda idareye takdir yetkisi verilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,

Dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Yönetmeliğin iptalinin istenilen kısmının açık ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirtilmesi, bu kısımların hangi yönlerden hukuka aykırı olduğunun ve davacının menfaatini ne şekilde ihlal ettiğinin açıklanması suretiyle dava dilekçesinin yeniden düzenlenmesi gerektiği dolayısıyla öncelikle usul yönünden davanın reddi gerektiği; dava konusu Yönetmelik'in Avrupa Birliği Mevzuat uyum çalışmaları çerçevesinde hazırlanarak yürürlüğe konulduğu.

Yönetmeliğin EK-IV Tablo I ve Tablo 2'sinde deşarj limitlerine ilişkin yer alan açıklamaların Avrupa Birliğinin 21 Mayıs 1991 Tarih ve 91/271/EEC Sayılı Kentsel Atıksu Arıtımı Direktifinde de aynen yer aldığı, uygulamaların bu çerçevede yürütüldüğü.

Yönetmelikte kentsel atıksuyun, "Evsel atıksu ya da evsel atıksuyun endüstriyel atıksu ve/veya yağmur suyu ile karışımını," şeklinde tanımlandığı; buna göre, evsel ve endüstriyel içerikli atıksular kentsel atıksu kapsamına girdiği; atıksularda kirlilik göstergesi olan KOİ parametresi evsel atıksularda 750-800 mg/lt civarında iken endüstriyel atıksularda KOİ parametresi her sektör için farklılık göstermekle birlikte 2000 mg/lt ile 100.000 mg/lt arasında değişiklik gösterebildiği;

bu nedenle evsel ve endüstriyel atıksuların birlikte arıtıldığı atıksu arıtma tesislerinde arıtma veriminin uygulanmasının alıcı ortamlarda ciddi miktarda kirlilik oluşmasına neden olabileceği ancak evsel nitelikli atıksuların arıtıldığı atıksu arıtma tesislerinde arıtma verimine bakılması tesis işletme şartlarının belirlenmesinde önemli bir gösterge olduğu; arıtma verimine göre izleme yapılabilmesi için öncelikle tesise gelen atıksuyun evsel atıksu karakterizasyonunda olması gerektiği; arıtma verimi olarak kirlilik yüküne bakılması gerektiği, evsel atıksuyun arıtıldığı atıksu arıtma tesislerinde arıtma veriminin dikkate alındığı,

atıksu arıtma tesisinin mevzuata uygun bir şekilde işletilip işletilmediği, tesisin işletilmesinde teknik ayarlamalarda arıtma verimi çıktıları dikkate alınarak yapıldığı; anılan hususun teknik bir durum olduğu, uygulamada keyfi bir husus bulunmadığı; davacı idarenin sorumluluk alanındaki kentsel atıksu arıtma tesislerine giren atıksuların büyük oranda endüstriyel atıksuları da içerdiği.

2560 sayılı İSKİ Kanunu'nun 20. maddesi gereği Su ve Kanalizasyon İdareleri yetki alanlarındaki kanalizasyon sistemlerine yapılacak atıksu deşarjının kontrol altına alınmasına yönelik olarak Atıksuların Kanalizasyona Deşarj Yönetmeliklerinin hazırlandığı ve Bakanlıklarının uygun görüşü ile yürürlüğe koyulduğu; davacı idare tarafından 2015 yılında yayımlanan Atıksuların Kanalizasyona Deşarj Yönetmeliğinin Tablo 1'inde kanalizasyona deşarj edilecek atıksular için deşarj standartlarının verildiği; bu değerlerin kanalizasyona deşarj edilecek endüstriyel atıksular için belirlendiği,

söz konusu atıksuların daha az kirlilik içeren evsel atıksular ile karışması sonucunda atıksu arıtma tesisine giren kirlilik yüklerinin de azalacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliğinin EK-IV Tablo 1 ve EK-IV Tablo 2 çizelgelerinin altında yer alan "Konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri uygulanacaktır." ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.

2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır." 11. maddesinin 1. fıkrasında, "Üretim, tüketim ve hizmet faaliyetleri sonucunda oluşan atıklarını alıcı ortamlara doğrudan veya dolaylı vermeleri uygun görülmeyen tesis ve işletmeler ile yerleşim birimleri,

atıklarını yönetmeliklerde belirlenen standart ve yöntemlere uygun olarak arıtmak ve bertaraf etmekle veya ettirmekle ve öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler." hükümleri yer almış, 20. maddesinde idari nitelikteki para cezaları düzenlenmiş, 1. fıkrasının (ı) bendinin altıncı alt bendinde ise "Bu bendin birinci paragrafı dışında, bu Kanun ve bu Kanun uyarınca çıkarılan yönetmeliklere aykırı olarak ülkenin egemenlik alanındaki denizlere ve yargılama yetkisine tâbi olan deniz yetki alanlarına, içme ve kullanma suyu sağlama amacına yönelik olmayan sulara atık boşaltanlara,

su kirliliği nedeni ile kurulması veya işletilmesi yönetmelikle izne tâbi tutulan tesisleri, yetkili makamlardan izin almadan kuran, işleten veya izni iptal edilmesine rağmen kurmaya veya işletmeye devam eden veya bu tesislerde izin almaksızın sonradan değişiklik yapan veya yetkili makamların gerekli gördükleri değişiklikleri tanınan sürede yapmayanlara ... TL idarî para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.

Avrupa Birliği Konseyince yayımlanan 21/05/1991 tarih ve 91/271/ECC sayılı Kentsel Atıksu Arıtması Hakkında Direktifin ekinde yer alan tablolarda, uygun arıtımdan söz edilebilmesi için, göz önünde bulundurulması gereken parametrelere yer verilerek bu parametrelerin belirlenmesi açısından "Konsantrasyon Yöntemi" ve "Minimum Azal(t)ma Yöntemi" önerilmiş, ayrıca Direktifte belirtilenlere denk sonuçların elde edilmesi kaydıyla, alternatif metotların da kullanılabileceği düzenlenerek parametrelerin tespiti açısından takdir hakkı tanınmıştır.

Anılan Direktif uyarınca hazırlanan Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliği 08/01/2006 tarih ve 26047 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış ve kanalizasyon sitemlerine boşaltılan kentsel ve belirli endüstriyel atıksuların toplanması, arıtılması ve deşarjı, bu faaliyetlerin izlenmesi, raporlanması ve denetlenmesine ilişkin esaslar düzenlenmiştir.

Anılan Yönetmeliğin,"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde;

Birincil arıtma: Arıtma tesisine giren atıksuyun BOİ5’inin en az %20 ve askıda katı maddelerin en az %50 oranında gideriminin sağlandığı fiziksel/mekanik ve/veya kimyasal işlem/işlemler ya da diğer işlemlerle arıtılması,

Evsel atıksu: Yaygın olarak yerleşim bölgelerinden ve çoğunlukla evsel faaliyetler ile insanların günlük yaşam faaliyetlerinin yer aldığı okul, hastane, otel gibi hizmet sektörlerinden kaynaklanan atıksular,

Endüstriyel atıksu: Herhangi bir ticari ya da endüstriyel faaliyetin yürütüldüğü alanlardan, evsel atıksu ve yağmur suyu dışında deşarj edilen atıksular,

İkincil arıtma: Kentsel atıksuların genellikle Tablo 1’deki şartlara uygun olacak şekilde ön çökeltim havuzu da olabilen biyolojik arıtma veya diğer proseslerle arıtılması,

Kentsel atıksu: Evsel atıksu ya da evsel atıksuyun endüstriyel atıksu ve/veya yağmur suyu ile karışımı,

Uygun arıtma: Kentsel atıksuyun bu Yönetmeliğin ve diğer ilgili yönetmeliklerin ilgili hükümleri ile kalite amaçlarını karşılayacak şekilde alıcı ortama deşarjını sağlayacak herhangi bir proses ve/veya bertaraf sistemiyle arıtılması, olarak tanımlanmış; "Esaslar" başlıklı 5. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin uygulanması için öngörülen esaslar aşağıda belirtilmiştir.

a) Mevcut arıtma derecesinin yetersiz kalması durumunda çevrenin olumsuz yönde etkilenmesinin önlenmesi için, bu Yönetmelik hükümleri gereğince uygun görülen yerlerde kentsel atıksuyun ikincil arıtmasının yapılması esastır.

b) Az hassas su alanlarında çevrenin olumsuz yönde etkilenmemesi durumunda birincil arıtma, hassas su alanlarında ise ileri arıtma yönteminin kullanılması esastır...

h) Çevrenin atıksu deşarjlarından kaynaklanan olumsuz etkilerinden korunmasını sağlamak için arıtma tesislerinin, atıksuların ve alıcı ortamın izlenmesi gereklidir..." düzenlemesine; "Kentsel atıksular için arıtma gereksinimleri" başlıklı 8. maddesinde; "Kentsel atıksular için arıtma gereksinimleri aşağıda belirtilmiştir.

a) Kanalizasyon sistemine bağlanan kentsel atıksuyun; genel hükümlerde yer alan nüfus ve alıcı ortam sınıflamaları dikkate alınarak, hassas ve az hassas su alanları dışındaki alanlar için ikincil arıtma veya eşdeğer bir arıtmaya tabi tutulması esastır. Arıtma tesisleri;

1) Arıtılacak atıksuyun özelliklerine ve alıcı ortama deşarj kriterlerine göre tasarlanır ya da yeniden düzenlenir.

2) EK IV’de yer alan Tablo 1’deki alıcı ortama deşarj kriterlerini sağlayacak şekilde tasarlanır.

3) Ötrofikasyona maruz hassas alanlara yapılan boşaltımlarda, ilave olarak EK IV’de yer alan Tablo 2’de gösterilen şartlara da tabi olarak yapılır.

4) Alıcı ortamın kullanım planlarına göre bu ve diğer ilgili yönetmeliklerin hükümleri ile uyumlu olabilmesi için Bakanlıkça gerekli görülen yerler Tablo 1 ve/veya Tablo 2’de gösterilenlerden daha kısıtlayıcı olan şartlara tabi tutulabilir." düzenlemesine yer verilmiş, Yönetmeliğin EK-IV kısmında yer alan Tablo 1'de, "Kentsel atıksu arıtım tesislerinden ikincil arıtıma ilişkin deşarj limitleri"ne, Tablo 2'de ise "Kentsel atıksu arıtım tesislerinden ileri arıtıma ilişkin deşarj limitleri" gösterilmiştir.Yönetmeliğin EK-IV kısmında yer alan ve dava konusu olan her iki tablonun da altında, deşarj limitlerinin belirlenmesine ilişkin parametrelerin, birbirinden farklı yöntemler olan konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemleriyle belirleneceğine yönelik açıklamalara yer verilmiştir.

Temyize konu dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; Yönetmelikte, parametrelerin belirlenmesine yönelik uygulanabileceği belirtilen bu yöntemlerin herhangi bir tanımına yer verilmemekle birlikte, konsantrasyon değerleri yönteminde, sadece atıksu arıtma tesisinin deşarj noktasından alınan numuneye ait laboratuvar sonuçlarının, yukarıda bahsi geçen tablolarda belirlenen limit değerleri aşıp aşmadığının tespitinin amaçlandığı; arıtma verimi yönteminde ise, arıtma tesisine giriş yapan atıksudan ve tesiste arıtıldıktan sonra tesis dışına çıkarılarak uygun ortama deşarja hazır hale gelen atıksudan olmak üzere iki ayrı numune alındığı, atıksudaki kirlilik yükünün yüzde olarak ne kadar arıtıldığının tespitinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda aktarılan açıklamalar ışığında, Avrupa Birliği Konseyince yayımlanan 21/05/1991 tarih ve 91/271/ECC sayılı Kentsel Atıksu Arıtması Hakkında Direktifin ekinde yer alan tablolarda, uygun arıtımdan söz edilebilmesi için, göz önünde bulundurulması gereken parametrelere yer verilerek bu parametrelerin belirlenmesi açısından "Konsantrasyon Yöntemi" ve "Minimum Azal(t)ma Yöntemi"nin önerildiği, ayrıca Direktifte belirtilenlere denk sonuçların elde edilmesi kaydıyla, alternatif metotların da kullanılabileceği düzenlenerek parametrelerin tespiti açısından devletlere takdir hakkı tanındığı anlaşılmıştır.

Anılan Direktif doğrultusunda hazırlanan ve 08/01/2006 tarih ve 26047 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliğinin dava konusu edilen EK-IV Tablo 1 ve Tablo 2'sinde yer alan açıklamaların da, anılan direktiften aynen alındığı görülmüştür.

Bu durumda, çevreyi korumak amacıyla hazırlanan ve Avrupa Birliği Mevzuat uyum çalışmaları çerçevesinde hazırlanarak yürürlüğe konulan Kentsel Atıksu Arıtımı Yönetmeliğinin dava konusu edilen EK-IV Tablo I ve Tablo 2'sinde deşarj limitlerine ilişkin yer alan açıklamaların, Avrupa Birliğinin 21 Mayıs 1991 Tarih ve 91/271/EEC Sayılı Kentsel Atıksu Arıtımı Direktifinde de aynen yer aldığından ve uygulamaların da bu çerçevede yürütüldüğü anlaşıldığından, hangi atıksu arıtma tesisinde, hangi yöntemin uygulanacağı konusunda idareye takdir hakkı tanıyan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı;

denetime tabii olan arıtma tesislerinin, konsantrasyon değerleri veya arıtma verimleri yöntemlerinden hangisi uygulanırsa uygulansın parametrelere uygun sonuç elde edilecek niteliğe sahip olması gerektiği; arıtma tesislerindeki verimliliğin ancak bu şekilde arttırılabileceği ve düzenlemelerdeki asıl amaç olan çevreyi koruma ve kirliliğin azaltılması amacına ulaşılabileceği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 02/03/2023 tarih ve E:2021/9696, K:2023/2221 sayılı kararının bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.