Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2270 K.2024/14

Dava konusu istem: Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin (Yönetmelik) 24. maddesinin 17. fıkrasının (a) ve (c) bentleri ile 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 29. maddesi çerçevesinde açığa çıkan kapasitenin tahsis edilmesiyle ilgili olarak, Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (TEİAŞ) Genel Müdürlüğü tarafından bağlantı görüşünün oluşturulması kapsamında alınan … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 5. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/03/2023 tarih ve E:2022/1230, K:2023/1291 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule yönelik itirazı yerinde görülmemiş,

İdarenin düzenleyici işlem yapabilme yetkisinin, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olduğu, mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla idarece düzenleyici işlemler yapılabileceği, kamu hizmetlerinin hangi şartlar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden tespit etmek her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara uyum sağlamak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla ve kurallar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişikliklerin yapılması konusunda da idareye takdir yetkisi tanındığı,

Düzenleyici ve denetleyici kurumların ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlendiği, bu kuruluşların temel işlevinin, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemek olduğu, kamu hizmetlerinin değişen şartlara uyarlanması ve geliştirilmesi ihtiyacının, idarelere, kamu hizmetinin sunumuna ilişkin düzenleyici işlemlerin değiştirilebilmesi ya da yürürlükten kaldırılabilmesi imkânını tanıdığı,

diğer idareler ile karşılaştırıldığında, bağımsız idarî otoritelerin düzenleme yapma ve mevcut düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisinin, düzenlemeye tâbi piyasanın dinamik ve teknik yapısı gereği daha kapsamlı olduğu konusunda tereddüt bulunmadığı,

Yönetmeliğin 24. maddesinin 17. fıkrası kapsamında, üretim lisansına konu tesisin birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüştürülmesi kapsamında yapılan tadil başvurusunun hangi koşulların sağlanması hâlinde uygun bulunabileceğinin belirtildiği, dava konusu düzenlemenin ise bu koşullardan ikisini "lisansa dercedilmiş sahanın dışına çıkılmaması" ve "üretim lisansına dercedilmiş mevcut bağlantı şekli, bağlantı noktası ve gerilim seviyesinin değişmemesi" olarak sıraladığı,

Elektrik piyasasında tesisin, elektrik enerjisi üretimi, iletimi veya dağıtımı faaliyeti yürütülen veya yürütülmeye hazır tesis, şebeke veya teçhizatı; ünitenin ise, bağımsız olarak yük alabilen ve yük atabilen her bir üretim grubunu ifade ettiği, bir lisans kapsamında birden fazla ünite bulunması mümkün olup, bu ünitelerin lisansa konu tesisten ayrı ve müstakil bir tesis olarak nitelendirilemeyeceği, bu bakımdan üretim lisansı verilen tesisin bir bütün olarak değerlendirilmesi gerektiği,

Benzer yaklaşımı Yönetmelik'teki birleşik yenilenebilir elektrik üretim tesisinin tanımında da görmenin mümkün olduğu, birleşik yenilenebilir elektrik üretim tesisinin, şebekeye aynı bağlantı noktasından bağlanan tamamı yenilenebilir birden fazla enerji kaynağından elektrik üretmek amacı ile kurulan tek bir elektrik üretim tesisi olarak tanımlandığı,

bu tanımdan hareketle üretim lisansının birden çok kaynaklı üretim tesisine dönüşmesi talebi kapsamında lisans sahibinin ana kaynağa yardımcı kaynak olarak farklı bir kaynak türünde kurulum yaptığı, söz konusu yardımcı kaynağın ayrı bir lisansı olmadığı için ayrı bir tesis olarak değil, lisans verilen ana kaynağın ünitesi olarak kabul edildiği, dolayısıyla ortada tek bir elektrik üretim tesisi bulunduğundan kurulacak yardımcı kaynağın lisansa dercedilen sahada kurulmasının ana kaynak ile de bütünlük sağlaması açısından önemli olduğu,

hibrit üretim tesisi kurulumunda ana kaynak ile yardımcı kaynağın aynı sahada kurulmasının amaçlandığının anlaşıldığı,

10375 sayılı Kurul kararının dava konusu edilen maddesi kapsamında, yardımcı kaynağa dayalı üniteler için tahsis edilecek toplam gücün, başvurudaki talep gücünü geçmemek üzere, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün %15'ini aşmamasına karar verildiği,

Yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla alınan lisanslar kapsamındaki tesislere yönelik kapasite artışı başvurularına izin verilebilmesi için TEİAŞ ve/veya ilgili dağıtım şirketinden alınan tadil kapsamındaki bağlantı görüşünün olumlu olması gerektiği, bu genel kuralın yanı sıra 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetki çerçevesinde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisi ile faaliyet gösterecek tüzel kişilerin önlisans ve/veya lisans tadil başvurularında bağlantı görüşü oluşturulması gerekliliği dava konusu Kurul kararıyla belirlendiği,

bununla birlikte, ana kaynağı rüzgâr veya güneş olmayan proje veya tesislerin yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm talebinde bulunulması hâlinde bu üniteler için tahsis edilecek toplam bağlantı kapasitesinin, ana kaynağa dayalı ünitelerin toplam elektriksel kurulu gücünün belli bir oranını aşmamasına dair üst limit getirildiği,

İletim sisteminin, diğer bütün sistemlerde olduğu gibi kısıtlılıklarının mevcut olduğu, bu kısıtlılıkların yönetilebilmesi için, usul ve esasların belirlenmesi ve bu konuda bazı düzenlemelerin yapılmasının zorunlu olduğu, birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olarak verilecek kararda gözetilen kriterlerden birinin de bağlantı noktasında ve/veya bölgede TEİAŞ'ın boş kapasite olduğunu ilan etmiş olması gerektiği;

zira TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasitenin yalnızca tadil talebinin yapıldığı dönemdeki teknik altyapı müsaitlik durumunu değil, bunun yanında pek çok bütünsel ve geleceğe dönük planlamaların da göz önünde bulundurulmasını kapsadığı, iletim sistemi işletmecisi olarak TEİAŞ'ın sistem yönetimini çok sayıda parametreyi göz önünde bulundurarak yürütmesi gerektiği gibi ilan edilecek boş kapasitelerde sadece noktasal bazda teknik yeterliliklerin hesaplanmasından ziyade kısa, orta ve uzun vadeli planlamaların da dikkate alındığı,

Öte yandan, dava konusu Kurul kararıyla, yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerinin hakkaniyetli bir şekilde karşılanmasının amaçlandığı, bunun için 6446 sayılı Kanun'un Geçici 29. maddesi kapsamında açığa çıkan 1.026 MW'lık atıl kapasite tüm ilgililere eşit olarak uygulanan objektif bir kriter ile dağıtılarak ek bir yatırım imkânı sağlandığı, söz konusu hususun, Geçici 29. maddenin gerekçesinde, " (...) yeni yatırımlara kapasite imkânı oluşturularak kaynakların daha hızlı bir şekilde ekonomiye kazandırılmasına imkân sağlanması (...) öngörülmektedir." şeklinde belirtildiği,

10375 sayılı Kurul kararındaki %15'lik oranın sadece yardımcı kaynağı rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı olacak şekilde birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisine dönüşüm taleplerine ilişkin olduğu, TEİAŞ tarafından ilan edilecek boş kapasite bulunması hâlinde Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18 ve 24. maddeleri kapsamında herhangi bir oransal sınırlamaya tâbi olmaksızın tadil başvurusunda bulunulabileceği gibi, yardımcı kaynağı rüzgâr ve güneş dışında bir kaynağa dayalı başvurularda da %15'lik sınır bulunmadığı,

Bununla birlikte, dava konusu 10375 sayılı Kurul kararının, 03/03/2022 tarih ve 10822 sayılı Kurul kararıyla yürürlükten kaldırıldığı, 10822 sayılı Kurul kararında da %15 oranının korunduğu, ancak 01/09/2022 tarih ve 11160 sayılı Kurul kararı ile 10822 sayılı Kurul kararının 3. maddesi değiştirilerek %15 oranının kaldırıldığı, bu değişikliğin 01/09/2022 tarihinden itibaren yapılacak başvurulara uygulanmasına karar verildiği,

Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un ve ikincil mevzuatın tanıdığı yetkiye istinaden birden çok kaynaklı elektrik üretim tesisinin kurulumunun yaygınlaşması ve santral sahasındaki alanların atıl kalmasının engellenerek verimin artırılmasına yönelik düzenleme yapıldığı, ana kaynak ile yardımcı kaynağın tek bir tesis bünyesinde faaliyet göstermesi nedeniyle aynı sahada kurulumlarının gerektiği ve açığa çıkan kapasitenin başvuru sahiplerine dengeli bir şekilde tahsis edilmesinin amaçlandığı anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerle usulüne uygun tadil başvurusu yapılmasının hukuken ve fiilen imkânsız hâle getirildiği ve 6446 sayılı Kanun'da tanınmış olan bir hakkın kısıtlandığı, bu nedenle çoğu önlisans/lisans sahiplerinin yasal haklarını kullanamadığı, santral sahasının tamamının orman alanı içinde bulunduğundan orman alanında veya bitişiğindeki alanlarda yardımcı enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretimi yapılamadığı, "üretim lisansına dercedilmiş mevcut bağlantı noktasının değişmemesi" şeklindeki kuralın 6446 sayılı Kanun'un amacına aykırı olduğu,

kısıtlayıcı uygulamalar ve zorunluluklar nedeniyle şirketin yardımcı kaynağa dayalı elektrik üreten diğer lisans sahiplerine göre dezavantajlı duruma düştüğü ve haksız rekabet nedeniyle zarara uğradığı, dava konusu Kurul kararıyla tesis kurulu gücünün %15'i ile sınırlı olarak lisans tadillerinin yapılmasına karar verilmesinin kurallar hiyerarşisine aykırı olduğu, yardımcı kaynağa dayalı enerji üretimi gerek coğrafi ve fiziki şartlar gerekse de hukukî kısıtlamalar sebebiyle fiilen imkânsız olan lisans sahiplerinin mağduriyetlerinin giderilmesi için pozitif ayrımcılığa dayalı düzenleme yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.