Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/2383 K.2024/3160

2- ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Odaları Birliği VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Altıncı Dairesinin 30/05/2023 tarih ve E:2019/21850, K:2023/5353 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Ekli (1) sayılı krokide sınırları gösterilen alanın Muğla Bodrum Torba ve Çevresi Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi (KTKGB), Ekli (2) sayılı krokide sınırları gösterilen alanın Muğla Kızılağaç İçmeler Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak tespit ve ilan edilmesine ilişkin 21/10/2019 tarih ve 1671 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 30/05/2023 tarih ve E:2019/21850, K:2023/5353 sayılı kararıyla;

Dosyanın ve mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; Muğla Bodrum Torba ve Çevresi KTKGB Sınır Tespiti ve İlanına ilişkin gerekçe raporunun,

Yerel bilgi ve alan araştırması sonuçları açısından oldukça sınırlı olduğu, ilgili yönetmelikte belirtilen mahallinde yapılan alan araştırmasına dayanan, bölgenin konumunu, mülkiyet durumunu, fiziksel ve doğal özelliklerini, teknik ve sosyal altyapısını, sosyal, kültürel ve ekonomik özelliklerini, arazi kullanım ve ulaşım sistemleri ile doğal ve çevresel verilerini içeren analiz bulunmadığı, yarımadadaki erişilebilirlik, trafik ve ulaşım konuları ile altyapı kapasiteleri ve yeterliliği konularına değinilmediği, Bodrum yarımadasına ilişkin olarak turizmde koruma-kullanma dengesi konusunda derinlemesine bir analizin yer almadığı,

koruma-kullanma dengesinin gözetilmesi ifadesi kullanılsa da, Bodrum ilçesinde turizm sektörünün ağırlıklı olarak kıyı turizmine yönelik gelişmiş olmasının etkilerinden bahsedilmediği; ikinci konut talebinin yarattığı mekânsal gelişme baskısının ve bunun doğal yapıya ve kentsel altyapı kapasitesine olan etkisinin dikkate alınmadığı; yaz aylarında yaşanan ciddi altyapı yetersizlikleri ve kriz noktasına gelen trafik sıkışıklığı sorunlarının irdelenmediği, bu konulara ilişkin analiz ve değerlendirmelerin bulunmamasının önemli bir eksiklik olduğu,

KTKGB sınırları içinde yer alan ortalama 500 m eninde ve yer yer 1,8 km'ye varan orman şeridi ileride geçirimsiz bir yüzeye dönüştüğü takdirde sel ve taşkın olasılığı ve şiddeti ile can ve mal kaybı riskinin daha da artacağı, ilgili belgelerde söz konusu risklerle ilgili herhangi bir değerlendirme bulunmamasının da önemli bir eksiklik olduğu,

Muğla Bodrum Torba ve Çevresi KTKGB’nin batı kesiminin, sınırın kıyı kesiminde balıkçı barınağının bulunduğu bölümden başlayarak karayoluna kadar uzandığı, torba yerleşiminin içinde ise kıyıda önemli bir bölümü içerdiği, iç kesimde yer alan önemli bir alanın ise sınır dışında bırakıldığı, Torba yerleşimi incelendiğinde, sınır dışında bırakılan bölgede de çok sayıda turizm tesisi olduğunun görüldüğü, anılan tesislerin neden sınır dışında bırakılarak rehabilite edilmesi öngörülen tesisler arasında değerlendirilmediğinin açıklanmadığı,

Bakanlığın savunmasında yer alan Torba Mahallesi kanalizasyon şebekesi gerekçesinin alan sınırı ile çeliştiği, alanın doğusunda yer alan tabiat parkının sınır dışında bırakılırken, 1., 2. ve 3. derece doğal sit alanlarının dahil edilmesinin tutarlılık açısından sorun oluşturduğu, alanın orta ve doğu kesimindeki sınır tespitinde hangi ölçütlerin esas alındığının anlaşılamadığı, ayrıca orman alanlarının KTKGB’nin sınırları içine alınmasının açıklanamadığı, Muğla Bodrum Torba ve Çevresi KTKGB sınırının tespitine ilişkin olarak belirli bilimsel ölçütlerin izlenmediği,

sınır tespitinin hangi bilimsel ölçütlerle ilişkili olarak tespit edildiği bilgisinin gerekçe raporunda yer almadığı, sınırın herhangi bir doğal ya da yapılı çevreden referans almayan yapay bir çizgi olarak haritaya işlenmiş olduğu, Torba yerleşimi açısından hakkaniyet ve mekânsal adalet sorunlarını ortaya çıkarttığı; doğu kısımdaki doğal sit alanları ve orman alanları için ise doğal yapının bütünlüğünün ve sürekliliğinin dikkate alınmadığı, bilimsel nesnel gerekçelerden ve şeffaflıktan yoksun sınır tespitinin bu yönleriyle planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine ve ilgili Yönetmeliğe aykırı olduğu,

Davaya konu diğer bölge olan Muğla Bodrum İçmeler Kızılağaç KTKGB ilanına ilişkin gerekçe raporunun, Torba ve Çevresi KTKGB Gerekçe Raporunda saptanan eksiklikleri barındırdığı, raporda, ulaşım değerlendirmesi kapsamında yarımada genelinde bir ulaşım, erişim, erişilebilirlik ve olası trafik etkileri irdelemesi ve değerlendirmesinin yer almadığı, davalı idarece KTKGB ilanında burada planlanan atık tesisi başlıca gerekçe olarak verilirken bu konunun gerekçe raporunda yer almadığı, Muğla Bodrum İçmeler Kızılağaç KTKGB sınırının belirlenmesine ilişkin olarak da sakıncalar bulunduğu,

arıtma tesisi yönünde uygulama imar planına kadar işlenmiş olan bir plan kararı varken, bu arıtma tesisi alan sınırlarını aşan ve orman alanları ile planda zeytinlik alanları olarak gösterilen yerleri de içeren bir sınır tespitinin planlama açısından bir gerekçesinin bulunmadığı, arıtma tesisinin alanı dışında kalan kesimler için bu sınır tespiti işleminde de bilimsel nesnel gerekçelerden ve şeffaflıktan yoksun bir yaklaşımın görüldüğü,

Sonuç olarak, her iki KTKGB ilanı işleminde de davaya konu işlemin içeriğinin ve sınır ilanının gerekçelerini ortaya koyması gereken ve işlemin dayanağını oluşturan gerekçe raporunun Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ile Turizm Merkezlerinin Belirlenmesine ve İlanına ilişkin Yönetmelik'te verilen tanımı ve koşulu yerine getirmediği, sınır ilanına ilişkin bilimsel ve nesnel gerekçeler ortaya konmadan, doğal yapının ve orman alanlarının bütünlüğü dikkate alınmadan bir kısmının turizm koruma ve gelişim bölgesine dahil edilmesi,

bazı turizm tesislerinin sınır içine alınırken bazılarının dışında bırakılıyor olmasının plan bütünlüğünü olumsuz etkilediği, sınır tespitinde kullanılacak ölçütlerin bilimsel olarak saptanması ve gerekçe raporunda kapsamlı şekilde açıklanmasının doğal alanların korunması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından son derece önemli olduğu, gerekçe raporunda ise bunlara yer verilmediği, gerekçe raporunda;

bölgedeki tescilli Önemli Doğa Alanlarının (ÖDA),Türkiye'de Akdeniz fokunun korunacağı beş öncelikli alan içerisinde bulunması ve çok sayıda doğal sit alanının varlığı konularının ele alınması suretiyle olası etkilerin değerlendirilmediği, bütüncül yaklaşımın bir gereği olarak Torba ve Çevresi KTKGB ile İçmeler Kızılağaç KTKGB bölgelerinin olası habitat tahribatlarından uzak tutulması ve ekolojik niteliklerinin ve bütünlüğünün korunmasının bu tür planlamalarda mutlaka gözetilmesi gerektiği, davaya konu işlemlerin bu biçimde ekolojik duyarlılık içeren bir yaklaşım içermedikleri,

Diğer yandan, dava konusu işlemlerin dayanağı gerekçe raporlarının; mahallinde yapılan alan araştırmasına dayanan, bölgenin konumunu, mülkiyet durumunu, fiziksel ve doğal özelliklerini, teknik ve sosyal altyapısını, sosyal, kültürel ve ekonomik özelliklerini, arazi kullanım ve ulaşım sistemleri ile doğal ve çevresel verilerini içeren ayrıntılı incelemeyi içermediği, sınır belirlenmesine ilişkin bilimsel ve nesnel gerekçeler ortaya konmadan işlem tesis edildiği sonucuna ulaşılarak, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idareler tarafından, dava konusu işlemle davacının kişisel, güncel ve meşru bir menfaatinin ihlal edilmediği, esasa ilişkin olarak, dava konusu KTKGB ilanının idari bir sınır belirleme işlemi olup, fiziksel planlama kararlarını içermediği, Muğla, Bodrum, Torba ve çevresi ile Kızılağaç İçmeler Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırlarının ilanına yönelik başlatılan etüt çalışmaları kapsamında alınan 23 adet kamu kurum ve kuruluşunun görüşleri doğrultusunda sınırların oluşturulduğu,

Turizm 2023 Ana Planı, Türkiye Turizm Stratejisi 2023 yılı hedefleri ve 11. Kalkınma planı hedefleri doğrultusunda ülkemizin ekonomik politikaları açısından turizm sektörünün öncelikli sektör olması nedeniyle turizmin geliştirilmesine yönelik hizmetlerin tek elden ve hızlı bir şekilde yürütülmesi amacıyla Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak ilan edildiği,

anılan bölgenin yaklaşık 15 km kıyı uzunluğu, yakın çevredeki turizm destinasyonları, doğal ve arkeolojik güzellikleri, mevcut turizm tesislerinin potansiyeli, erişebilirlik olanakları, turist profili ve alternatif turizm türlerine olanak sağlayacak potansiyeli nedeniyle turizm gelişme odağı nedeniyle öne çıktığı, KTKGB sınırları belirlenirken Torba kentsel yerleşim alanının sınır dışında bırakılarak sadece yerleşimim kıyı bölgelerinde otellerin bulunduğu alanların dahil edildiği, bu alanlarda yeni yerleşim öngörülmediği, sadece mevcut tesislerin güncellenmesi ve turizme daha iyi hizmet verecek şekilde iyileştirilmesinin hedeflendiği,

diğer yandan Muğla Büyükşehir Belediye Başkanlığının bölgede arıtma tesisleri yapılmasına yönelik talebi doğrultusunda dava konusu KTKGB ilan çalışmalarının tamamlandığı ve öncelikle Bodrum yarımadasının altyapı sorununun çözümüne odaklanıldığı, Muğla Bodrum İçmeler- Torba Atıksu Arıtma Tesisi ve bağlantılı altyapı tesislerinin yapımına yönelik çalışmalara başlandığı, diğer dava konusu Bodrum Kızılağaç İçmeler bölgesinin KTKGB ilanından önce korunan alan statüsü kapsamında olması nedeniyle onaylanan koruma amaçlı imar planlarında bir kısmının turizm tesis alanı olarak, kalan kısmının ise arıtma tesisi ve rekreasyon alanı olarak planlandığı,

sonraki süreçte planlama çalışmalarının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığınca koordineli olarak yürütüleceği, belirtilen gerekçelerle temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Üye ...'in davacı Birliğin, dava konusu işlemin iptalini istemekte hukuken korunması gereken bir menfaatinin bulunmadığı yönündeki usule ilişkin karşı oyuna karşılık, davacı Birliğin ehliyetli olduğuna ve Üye ... ile Üye ...'in 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, Muğla Bodrum Torba ve Çevresi KTKGB Sınır Tespiti ve ilanına ilişkin işlem ile Muğla Bodrum İçmeler Kızılağaç KTKGB Sınır Tespiti ve ilanına ilişkin işlem açısından,

her iki işleme karşı ayrı dilekçelerle dava açılması gerekirken tek dilekçeyle dava açılması sebebiyle, dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerektiği yönündeki usule ilişkin oylarına karşılık, aynı Cumhurbaşkanı Kararı kapsamında tesis edilen işlemlerin birlikte dava konusu edilmesinde 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 1. fıkrasına aykırılık bulunmadığına oyçokluğu ile karar verilerek, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin, işin esasına geçildi.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X-Dava dosyasının ve dosya kapsamında yer alan bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu işlemin, bir planlama kararı ya da plan onama işlemi olmadığı, belirli bir alanın statüsünü değiştiren ve bu bağlamda olası bir planlama ve yatırım sürecine ilişkin idari yetkiler ile izlenmesi gereken prosedürü etkileyen idari bir işlem olduğu, Cumhurbaşkanı Kararıyla tesis edilen işlemin, mevzuatta belirtilen usule ve Kültür ve Turizm Koruma Geliştirme Bölgesi tanımına uygun olduğu; bilirkişi raporunda eleştirilen hususların ancak planlama çalışması sonunda ortaya çıkacağı;

idarenin amacının alandaki mevcut turizm potansiyelinin "koruma-kullanma dengesi" ve "sürdürülebilirlik" ilkeleri çerçevesinde gelişmesini sağlamak olduğu, alana koruma düzeyi en yüksek statü olan "Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi" statüsünün verilmesinin de bu amaç doğrultusunda yapıldığı, dava konusu işlemde belirtilen kullanım alanlarının, alanın potansiyelini ortaya koymak için yapılan çalışmalar olduğu ve asıl kullanımın ancak planlama çalışmaları sonucu ortaya çıkacağı, alanın potansiyeline veya ihtiyacına aykırı bir kullanım olup olmadığı hususunun da planlama çalışmalarından sonra incelenebileceği anlaşılmaktadır.

Öte yandan, davaya konu işleme ilişkin gerekçe raporunun değerlendirilmesi yönünden ise; 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nda tanımlanan, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinin (KTKGB), ne şekilde belirleneceğine ve ilan edileceğine ilişkin usul ve esaslar, 15/05/2004 tarih ve 25463 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ile Turizm Merkezlerinin Belirlenmesine ve İlanına İlişkin Yönetmelik'te ayrıntıları ile düzenlenmiştir.

Anılan Yönetmelik'te, KTKGB'lere ilişkin sınırların, Kültür ve Turizm Bakanlığı Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğünce alınan kurum/kuruluş görüşleri ve aynı Genel Müdürlükçe hazırlanan fotoğraf, video kaydı ve benzeri görsel malzeme ile desteklenen ve mahallinde yapılan alan araştırmasına dayanan, bölgenin konumunu, mülkiyet durumunu, fiziksel ve doğal özelliklerini, teknik ve sosyal altyapısını, sosyal, kültürel ve ekonomik özelliklerini, arazi kullanım ve ulaşım sistemleri ile doğal ve çevresel verilerini içeren gerekçeli raporların birlikte değerlendirilmesi suretiyle, anılan Bakanlık bünyesinde kurulan Komisyon tarafından belirleneceği düzenlenmiştir.

Belirtilen düzenlemeler ışığında, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri belirlenmesine ve ilanına ilişkin idari işlemlerin dayanağını, gerekçe raporlarının oluşturduğu açıktır.

Dosyada mevcut bilgi ve belgeler çerçevesinde, davaya konu Muğla Bodrum Torba ve Çevresi Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ve Muğla Kızılağaç İçmeler TKGB sınırları incelendiğinde; alandaki Doğal Sit Alanlarının, orman alanlarının, Akdeniz Foku Yaşam Alanları gibi alanların ve çeşitli ekosistemlerin bulunduğu ve mevzuat düzenlemeleri ile korunan yapılaşma yasağı ya da kısıtlı yapılaşma olanağı bulunan söz konusu alanların birçoğunun dava konusu işlemle belirlenen sınır üzerinde yer aldığı görülmekle birlikte, işleme dayanak gerekçe raporunda,

bölgedeki turizm imkanları ve koruma gereklilikleri ile eki haritada gösterimi yapılan sınırlar yönünden yeterli tespitlerin olduğu, korunan alanların KTKGB içerisinde yer almalarının gerekçesinin turizm gelişimine yönelik bütüncül planlama kararlarının geliştirilmesine olanak sağlayacak bir bölge sağlanması olarak açıklandığı, söz konusu tespitlerin ilgili mevzuatta aranan hususlar yönünden yeterli olduğu,

korunan alanlar ile turizm türlerinin bölgeye entegrasyonuna yönelik genel stratejilere ilişkin değerlendirmelerin bölgeye ilişkin yapılacak koruma planları da dahil olmak üzere diğer planlamalara esas olacak detaylı raporlama çalışmalarının konusu olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durumda, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'nda hukuka aykırılık bulunmadığından, temyiz istemlerinin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.