Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/691 K.2024/792

Dava konusu istem: 10/03/2020 tarih ve 31064 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Optisyen Gözlükçüler Birliği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin;

a) 6. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 51. maddesinin (b) bendinin sonuna eklenen "Eczacılığı ve gözlükçülüğü birlikte yapmalarından dolayı 5 inci maddenin ikinci fıkrasında odaya kaydı öngörülenlerden eczacılar odasına kayıtlı bulunanlar, giriş aidatı ödemeksizin yıllık aidatın dörtte birini öderler." cümlesinin,

b) 8. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 55. maddesine eklenen "Odaya kaydolmayı gerektiren mesleki faaliyetlerini herhangi bir sebepten dolayı bırakmış olanların talepleri halinde, yıllık aidat ödeme mecburiyeti ile seçme ve seçilme hakkı olmaksızın üyelik kayıtları devam eder." şeklindeki 12. fıkrasının,

c) 12. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 86. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendine eklenen "ve gerekli görülmesi halinde ödenecek Yardımlaşma Sandığı aidatının miktarını" ibaresinin,

d) 15. maddesiyle aynı Yönetmeliğin Geçici 3. maddesinin 3. fıkrasına eklenen "Merkez Yönetim Kurulu; %25 oranının, 175'e kadar üyesi olan odalar için %50 olarak ve 175'ten 300'e kadar üyesi olan odalar için %35 olarak uygulanmasına karar verebilir." cümlesinin,

e) 16. maddesiyle aynı Yönetmeliğe eklenen Geçici 7. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 29/11/2022 tarih ve E:2020/3277, K:2022/6916 sayılı kararıyla;

5193 sayılı Optisyenlik Hakkında Kanun'a 05/12/2017 tarih ve 30261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 80. maddesiyle eklenen Ek 1. maddesi, aynı Kanun'a 20/12/2017 tarih ve 30276 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7063 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 7. maddesi ile eklenen Geçici 4. maddesi, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulü Hakkında Kanun'un 43. maddesinin 4. fıkrası, anılan Kanun'un "Mahkeme kararları" başlıklı 66. maddesinin 1. ve 3. fıkrasına yer verilerek;

Davalı idarenin davanın ehliyet yönünden reddedilmesi gerektiğine ilişkin iddiası yerinde görülmemiş,

24/05/2019 tarih ve 30783 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Optisyen-Gözlükçüler Birliği Yönetmeliği’nin bazı maddelerinin iptali talebiyle Türk Optisyen Gözlükçüler Birliğine karşı Dairelerinin 2020/2771 esasına kayıtlı olarak açılan bir başka davada uygulanacak kural olması nedeniyle, 5193 sayılı Optisyenlik Hakkında Kanun'un Ek 1. maddesi ile Geçici 4. maddesinin 3. fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan "…disipline ilişkin hükümleri kıyasen uygulanır.” ibaresinin Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2., 7., 38., 123. ve 135. maddelerine aykırı olduğu kanısına varılarak iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulduğu,

22/06/2021 tarih ve 31519 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesinin 29/04/2021 tarih ve E:2020/80 K:20212/34 sayılı kararı ile;

a- 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin birinci fıkrası yönünden, Kanun’un kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak Odalar ile Birliğin kurulmasını öngören itiraz konusu Ek 1. maddesinin birinci fıkrasının bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddine,

b- Geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü cümlesi, 25/01/1956 tarih ve 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu’nun mali ve idari hükümleri ile disipline ilişkin hükümlerinin kıyasen uygulanacağını düzenlediği, dolayısıyla söz konusu cümlenin itiraz konusu “…disipline ilişkin hükümleri kıyasen uygulanır.” ibaresinde yer alan “…kıyasen uygulanır.” ibaresi, disipline ilişkin hükümlerin yanı sıra bakılmakta olan dava konusu olmayan mali ve idari hükümler bakımından da geçerli ortak kural niteliğinde olduğundan itiraz konusu “…disipline ilişkin hükümleri kıyasen uygulanır.” ibaresinin esasına ilişkin incelemenin “…disipline ilişkin hükümleri…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına,

c- 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasının “Odalar ile Birliğin teşkili, bunların yurt içindeki ve yurt dışındaki faaliyetleri, organları, organların görevleri, toplantıları, karar alış usulleri, gelirleri, giderleri, seçimi, seçilme yeterlilikleri, seçimlerin yapılış usulü, fesih, tasfiye ve iptale ilişkin hususlar, mesleki sicil, hizmet bedellerinin ve aidatların tespiti, disiplin cezaları ile infaz ediliş usulleri, odalar ve Birlik ile ilgili diğer iş ve işlemlere ilişkin yönetmelik hazırlanır,…” kısmı yönünden.

Anayasa’nın 135. maddesinin birinci fıkrasına göre tüzel kişiliğin kanunla kurulabilmesinin, bunu öngören kanuni düzenleme yapılmasını gerekli kıldığı ancak bir kamu tüzel kişisinin kanunla kurulması ile kastedilenin bu tüzel kişinin adının belirtilerek kurulacağının öngörülmesinden ibaret olmadığı,

tüzel kişiliğin örgütlenmesi kapsamında organlarına, organlarının ne şekilde oluşturulacağına, bu organlar vasıtasıyla yerine getirilecek görevlerin, hak ve fiil ehliyetlerinin sınırlarına ilişkin hususların kanunla belirlenmesi gerektiği, kanun incelendiğinde konuya ilişkin yasal çerçeve ve temel kurallar belirlenmeksizin itiraz konusu kuralda belirtilen hususlarda düzenleme yapma yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığının görüldüğü,

Kanun’un geçici 4. maddesinde itiraz konusu kuralda belirtilen bazı hususlara ilişkin kanuni düzenlemelere yer verilmiş ise de bunların Odalar ile Birliğin ilk kuruluş anında geçerli esasları belirleyen geçici nitelikte hükümler olduğunun anlaşıldığı, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 7. ve 135. maddelerine aykırılığı sebebiyle iptaline,

d- 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasının "Odalar ile Birliğin teşkili, bunların yurt içindeki ve yurt dışındaki faaliyetleri, organları, organların görevleri, toplantıları, karar alış usulleri, gelirleri, giderleri, seçimi, seçilme yeterlilikleri, seçimlerin yapılış usulü, fesih, tasfiye ve iptale ilişkin hususlar, mesleki sicil, hizmet bedellerinin ve aidatların tespiti, disiplin cezaları ile infaz ediliş usulleri, odalar ve Birlik ile ilgili diğer iş ve işlemlere ilişkin yönetmelik hazırlanır,…” kısmı iptal edildiğinden aynı fıkranın devamında yer alan "...

Sağlık Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Resmi Gazete’de yayımlanır." şeklindeki kısmı ile Geçici 4. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Birlik Merkez Yönetim Kurulu, seçimden itibaren bir ay içinde toplanarak odalar ile Birliğin yurt içindeki ve yurt dışındaki faaliyetleri, organları, görevleri, toplantıları, karar alış usulleri, gelirleri, giderleri, organlar için seçim, seçilme yeterliliği, seçimlerin yapılış usulü, mesleki sicil, hizmet bedellerinin ve aidatın tespiti, disiplin cezaları ile infaz ediliş usulü,

odalar ve Birlik ile ilgili diğer iş ve işlemlerle ilgili yönetmelikleri hazırlar." cümlesinin uygulanma imkanı kalmadığından 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin 4. fıkrası kapsamında iptaline,

e- 5193 sayılı Kanun'un Geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…disipline ilişkin hükümleri...” ibaresi yönünden; itiraz konusu kuralın eczacılık meslek mensuplarının tabi olduğu 6643 sayılı Kanun’un disipline ilişkin hükümlerinin optisyenlik meslek mensuplarına kıyasen uygulanmasını öngördüğü, kuralın disiplin suçu teşkil eden fiiller, bu fillere uygulanacak yaptırımlar ve bu yaptırımların uygulanması da dâhil olmak üzere pek çok hususu kapsadığı,

optisyenlik ile eczacılık mesleklerinin farklı meslekler olduğu ve mensuplarının farklı meslek kuruluşlarına tabi olduğu dikkate alındığında disipline ilişkin hususlarda kıyasen uygulamayı öngören kuralın belirsizliğe yol açtığı, başka bir ifadeyle hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığı ve uygulanacak disiplin prosedürünün öngörülebilir şekilde düzenlenmediği görüldüğünden kuralın Anayasa'nın 2. maddesine aykırılığı sebebiyle iptaline,

f- 5193 sayılı Kanun’un geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…disipline ilişkin hükümleri…” ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin 3. fıkrası gereğince iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verildiği,

Buna göre, 5193 sayılı Kanun’un geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…disipline ilişkin hükümleri…” ibaresinin iptaline ilişkin kısmı dışında kalan diğer maddelere ilişkin iptal hükmünün, kararın, Resmi Gazete'de yayımlandığı 22/06/2021 tarihinde hüküm ve sonuç doğurduğu ve bu tarihte yürürlükten kalktığı; 5193 sayılı Kanun’un geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…disipline ilişkin hükümleri…” ibaresine yönelik iptal kararının ise kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasını müteakip 9 ay sonra 22/03/2022 tarihinde yürürlüğe girdiğinin anlaşıldığı,

Davacı tarafından; bahsi geçen Anayasa Mahkemesi kararı gerekçe gösterilerek dava konusu Yönetmeliğin hukuki dayanağının ortadan kalktığının ileri sürüldüğü,

Davalı idare tarafından; Yönetmeliğin yasal dayanağının Geçici 4. maddenin tamamı olduğu, maddede iptal edilen kısımlar haricindeki hükümlerin yürürlükte olduğu, yine aynı maddede “idari ve mali hükümler” yönünden 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanununa atıf yapıldığı, bu Kanunun "idari hükümler" kapsamında yer alan 39. maddesinin (h) bendinde "Kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasına yönelik yönetmelik taslaklarını hazırlayarak Büyük Kongrenin onayına sunmak, kabul edilenleri Resmi Gazetede yayınlatmak" görevi Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetine verildiğinden bu düzenlemenin de Yönetmeliğin yasal dayanağı kapsamında kaldığı belirtilerek Anayasa Mahkemesinin iptal kararının Yönetmeliğin yasal dayanağını ortadan kaldırmadığının savunulduğu,

Uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için, Anayasa Mahkemesinin 29/04/2021 tarih ve E:2020/80 K:2021/34 sayılı kararında belirtilen iptal gerekçelerinin 5193 sayılı Kanun ve dava konusu Yönetmelik yönünden değerlendirilmesi gerektiği,

Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen iptal gerekçesinde, 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasına yönelik olarak; bir kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulma şartından kastedilenin salt bu tüzel kişinin adının belirtilerek kurulmasından ibaret olmadığı, bunun yanında tüzel kişiliğin örgütlenmesi kapsamında organlarına, organlarının ne şekilde oluşturulacağına, bu organlar vasıtasıyla yerine getirilecek görevlerin, hak ve fiil ehliyetlerinin sınırlarına ilişkin hususların da kanunla belirlenmesi gerektiğine vurgu yapıldığı,

itiraz konusu kuralda yasal çerçeve belirlenmeden belirtilen hususlarda düzenleme yapma yetkisinin yönetmeliğe bırakılmasının Anayasa'nın yasama yetkisinin devredilmezliği kuralını düzenleyen 7. maddesine ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının "kanunla" kurulma zorunluluğunu düzenleyen 135. maddesine aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığı,

5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin 2. fıkrasında; odalar ile Birliğin teşkili, bunların yurt içindeki ve yurt dışındaki faaliyetleri, organları, organların görevleri, toplantıları, karar alış usulleri, gelirleri, giderleri, seçimi, seçilme yeterlilikleri, seçimlerin yapılış usulü, fesih, tasfiye ve iptale ilişkin hususlar, mesleki sicil, hizmet bedellerinin ve aidatların tespiti, disiplin cezaları ile infaz ediliş usulleri, odalar ve Birlik ile ilgili diğer iş ve işlemlere ilişkin yönetmelik hazırlanacağının kurala bağlandığı.

Geçici 4. maddesinin 3. fıkrasının birinci cümlesinde de aynı hükme yer verilerek Birlik Merkez Yönetim Kurulunun, seçimden itibaren bir ay içinde toplanarak yönetmeliği hazırlayacağının ifade edildiği, öte yandan aynı Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde ise. "Bu Yönetmelik, 22/6/2004 tarihli ve 5193 sayılı Optisyenlik Hakkında Kanunun geçici 4 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmünün yer aldığı,

Buna göre, 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin 2. fıkrası ile aynı mahiyette düzenlemeler içeren Geçici 4. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin dava konusu Yönetmeliğin hukuki dayanağını oluşturduğu, zira anılan cümlenin kanun ile düzenlenmesi gereken Birlik ve Odaların organları, organların görevleri, toplantıları, karar alış usulleri, gelirleri, giderleri, seçimi vs. konularda açıkça yönetmelikle düzenleme yetkisi verdiği, bu hususun da Anayasa Mahkemesi kararında belirtildiği üzere Anayasanın 7. ve 135. maddelerine aykırı olduğu anlaşıldığından.

"Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "22/6/2004 tarihli ve 5193 sayılı Optisyenlik Hakkında Kanunun ek 1 inci maddesine göre kurulan optisyen-gözlükçüler odaları ile Türk Optisyen-Gözlükçüler Birliğinin yurt içindeki ve yurt dışındaki faaliyetleri, organları, görevleri, toplantıları, karar alışları, gelirleri, giderleri, organları için seçim, seçilme yeterliliği, seçimlerin yapılışı, meslekî sicil, hizmet bedellerinin ve aidatın tespiti,

disiplin cezaları ve infaz edilişleri ile odalar ve Birlik ile ilgili diğer iş ve işlemler hakkındaki usûl ve esasları düzenlemek" amacıyla yayımlandığı belirtilen dava konusu Yönetmeliğin hukuki dayanağının mezkur Anayasa Mahkemesi kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasıyla birlikte ortadan kalktığı,

Bu durumda, hukuki dayanağı ortadan kalkan Türk Optisyen Gözlükçüler Birliği Yönetmeliği'nin davaya konu edilen maddelerinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Anayasa Mahkemesi kararıyla, 5193 sayılı Kanun'un Ek 1.maddesinin birinci fıkrasının iptali talebi reddedildiğinden, anılan Kanun'da yer alan Birliğin kuruluşuna ilişkin hükmün Anayasa Mahkemesi denetiminden geçerek tartışmasız hale geldiği, aynı kararda iptaline karar verilen disipline ilişkin hükümlere gelindiğinde ise Anayasa Mahkemesince iki farklı meslek grubunun disiplin hükümlerinin kıyasen uygulanmasının Anayasa'ya aykırı olacağı ifade edilerek iptaline karar verildiği,

kararın 31. paragrafında ise iptal nedeniyle doğacak hukuksal boşluğun kamu yararını ihlal edecek nitelikte görülmesi nedeniyle, iptal hükmünün dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verildiği, fakat Yasama organının bu süre içinde bir yasal düzenleme yapmadığı, Anayasa Mahkemesince iptal edilen 5193 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin ikinci fıkrası ile geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasının aynı mahiyetteki birinci cümlesi yönünden ise Anayasa'nın 135. maddesi mucibince kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının kanunla kurulması ile kastedilenin; "...bu tüzel kişinin adının belirtilerek kurulacağının öngörülmesinden ibaret olmadığı,

...bu tüzel kişinin örgütlenmesi kapsamında organlarına, organlarının ne şekilde oluşturulancağına, bu organlar vasıtasıyla yerine getirilecek olan görevlerinin, dolayısıyla hak ve fiil ehliyetinin sınırlarına ilişkin hususlarda da genel çerçevenin kanunla belirlenmesi gerektiği, " olduğunun Anayasa Mahkemesi kararının 17. vd. paragraflarında açıklandığı,

Anayasa Mahkemesinin, Anayasa'nın 135. maddesinde kanunla düzenlenmesi öngörülen hususların, yani meslek kuruluşlarının organlarının, organlarının görevlerinin, karar alış usullerinin, gelir giderlerinin, seçim ve seçim usullerinin düzenlenmesinin kanun yerine yönetmeliğe havale edilmesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna karar verdiği, ancak bu iptal kararı ile yasal bir boşluk doğmadığı,

şayet yasal bir boşluk oluşsaydı tıpkı iptaline karar verilen "disipline ilişkin hükümler" kısmının, hukuksal boşluğa neden olacağı değerlendirmesiyle dokuz ay sonra yürürlüğe gireceğine karar verildiği gibi, iptal nedeniyle doğacak hukuksal boşluğun kamu yararını ihlal edecek nitelikte olacağından bahisle daha sonra yürürlüğe girmesine karar verilmesi gerektiği, bu şekilde yürürlüğe gireceği tarihi erteleme yönünde bir karar verilmediğinden iptal edilen Ek 1.maddenin ikinci fıkrası ile, geçici 4. maddenin üçüncü fıkra birinci cümlesinin Kanun'dan çıkarıldığı,

bu kapsamda da Türk Optisyen Gözlükçüler Birliğinin ve odaların kuruluşu, organları, organların seçimi, görevleri ve benzeri konularda hukuki bir boşluk doğmadığı, bu nedenle dava konusu Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunmaya devam ettiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.