Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/320 K.2025/48

Dava konusu istem: 18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğe eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Bakanlık, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabilir." cümlesi ile 2. fıkrasının (h) bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 09/05/2023 tarih ve E:2019/9807, K:2023/2474 sayılı kararıyla;

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 1. maddesinin 1. fıkrası, 2. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendi ve 30. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak,

Yönetmelik'in 13/A maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Bakanlık, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabilir." cümlesi yönünden;

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür."; aynı maddenin 4. fıkrasında, "İlânı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilân tarihini izleyen günden itibaren başlar.

Ancak, bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.". 14. maddesinin 3. fıkrasında, " Dilekçeler, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından: ... e) Süre aşımı, ...

Yönlerinden sırasıyla incelenir.". 15. maddesinin 1. fıkrasında, "Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin; ... b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine, ... Karar verilir." hükümlerine yer verildiği,

Uyuşmazlıkta; dava konusu Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 18/04/2019 tarihli Resmi Gazete'de yayımlandığı, ilân tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresi içinde (son gün 17/06/2019) dava açılmadığı, 2019 Hakemlik Sınavı (Hayat Dışı Branşı Sigorta Hakemliği ve İtiraz Hakemliği) Sınav Duyurusu ve Başvuru Kılavuzu'nun 03/07/2019 tarihinde yayımlanması üzerine, söz konusu Duyuru'nun uygulama işlemi olduğu belirtilerek 12/07/2019 tarihinde bakılan davanın açıldığının anlaşıldığı,

İlan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgililerin menfaatini ihlal eden bir uygulama işleminin tesis edilmesi gerektiği,

18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğe eklenen "Sigorta hakemliği sınavı" başlıklı 13/A maddesinin 1. fıkrasında, Bakanlıkça yapılacak veya yaptırılacak sınavda başarılı olanların sigorta hakemliği için Komisyona başvurabileceği ve sınavın, itiraz hakem heyetinde yer almak isteyenler ile diğer hakem adayları için ayrı ayrı yapılacağının belirtildiği, dava konusu son cümlesinde de Bakanlığın, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabileceğinin öngörüldüğü,

2019 Hakemlik Sınavı (Hayat Dışı Branşı Sigorta Hakemliği ve İtiraz Hakemliği) Sınav Duyurusu ve Başvuru Kılavuzu'nda ise hayat dışı branşında sigorta hakemi ve itiraz hakemi listesine kaydolmak üzere 21/12/2019 tarihinde sınav yapılacağının belirtildiği ve başvuru tarihleri ve yeri, adaylarda aranan nitelikler, başvuruda istenen belgeler, yapılan başvuruların değerlendirilmesi, itiraz ve sınava ilişkin kurallara yer verildiği,

Bu durumda, 2019 Hakemlik Sınavı (Hayat Dışı Branşı Sigorta Hakemliği ve İtiraz Hakemliği) Sınav Duyurusu ve Başvuru Kılavuzu'nun, Yönetmelik'in 13/A maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan Bakanlığın, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabileceği yönündeki düzenleme uyarınca tesis edilmiş bir uygulama işlemi olmadığının görüldüğü,

Bu itibarla, Yönetmelik'in 13/A maddesinin 1. fıkrasının son cümlesine karşı, Resmi Gazete'de yayımlandığı 18/04/2019 tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılması gerekirken, dava açma süresi geçirildikten sonra, 12/07/2019 tarihinde açılan işbu davanın anılan cümle yönünden süre aşımı nedeniyle esasını inceleme olanağı bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Yönetmelik'in 13/A maddesinin 2. fıkrasının (h) bendinde yer alan "Serbest çalışan avukatların, takip ettikleri davalara ilişkin mahkeme ve dosya numaraları ile her yıla ait sigorta konulu en az beş davanın" ibaresi yönünden;

Anayasa'nın 124. maddesinin, idarenin düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturduğu, Anayasa'nın 123. maddesi gereği kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenen idarenin, bu görev alanlarını ilgilendiren yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisini haiz olduğu,

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "Sigortacılıkta tahkim" başlıklı 30. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Güvence Hesabından faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı ve Komisyonun, bir Müsteşarlık temsilcisi, iki Birlik temsilcisi,

bir tüketici derneği temsilcisi ile Müsteşarlıkça belirlenecek bir akademisyen hukukçu temsilcinin katılımı ile teşekkül edeceğinin belirtildiği. 3. fıkrasında, Komisyonun görevlerinin sayıldığı. 7. fıkrasında, uyuşmazlıkların hayat ve hayat dışı sigorta gruplarının sadece birinde görev yapacak olan sigorta hakemleri ve raportörler aracılığıyla çözüleceği düzenlemesine yer verildiği.

8. fıkrasında ise, sigorta hakemlerinin; malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması, en az dört yıllık yüksek okul mezunu olması, sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimi olması gerektiğinin belirtildiği ve 13/06/2012 tarihinde yürürlüğe giren 6327 sayılı Kanun'un 58. maddesi ile de bu fıkraya "Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.'' hükmünün eklendiği,

Anılan düzenlemelerle kanun koyucunun, sigorta hakemlerinin, malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşımaları, en az dört yıllık yüksek okul mezunu olmaları ve sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıllık deneyimlerinin bulunması gerektiğini hüküm altına alarak, bu kişilerde hakemliğe kabul esnasında bulunması gereken niteliklerle ilgili asli düzenlemeyi yaptığı, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların sigorta hukukunda veya sigortacılıkta belirli bir bilgi birikimi ve deneyime sahip kişiler tarafından çözülmesini sağlamak amacıyla da sigorta hakemlerinde aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirleme konusunda Hazine Müsteşarlığına yetki verdiği,

Davalı idare tarafından, Kanun'la verilen bu yetkiye dayanılarak çıkarılan ve 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik'e, 18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasında, Müsteşarlıkça yapılacak veya yaptırılacak sınavda başarı olanların sigorta hakemliği için Komisyona başvurabileceğinin belirtildiği; söz konusu maddenin 2. fıkrasında, sigorta hakemliği sınavına başvuru esnasında sunulması gereken belgelerin düzenlendiği;

dava konusu düzenlemede de, sigorta hakemliği sınavına girmek isteyen serbest çalışan avukatların takip ettikleri davalara ilişkin mahkeme ve dosya numaraları ile her yıla ait sigorta konulu en az beş davanın tensip zabıtlarını sunmaları gerektiğinin düzenlendiği,

Yukarıda belirtilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden; dava konusu düzenleme tarihi itibarıyla Hazine ve Maliye Bakanlığının (mülga Hazine Müsteşarlığının), sigorta hakemliğine ilk kabul esnasında aranacak deneyimi ve bu deneyime esas teşkil eden bilgiyi tespite ilişkin ölçütleri belirleme konusunda yetkili olduğu; bu yetkinin, bilgiyi tespit araçlarından biri olan sınav koşulu getirme veya getirmeme ile başvuru sırasında istenilecek belgeleri belirleme konusundaki takdir yetkisini de içerdiği; ayrıca adı geçen Bakanlığın (mülga Müsteşarlığın), Sigorta Tahkim Komisyonunun görevleri, sigorta hakemlerinin çalışma usul ve esasları ile sigorta hakemliği listesine yönelik konularda yönetmelikle düzenleme yapma yetkisini haiz olduğunun anlaşıldığı,

Bu bağlamda, sigorta hakemliği sınavına girecek kişilerden istenilecek belgelere ilişkin dava konusu düzenlemenin de 5684 sayılı Kanun'un 30. maddesinin 8. ve 21. fıkraları ile Müsteşarlığa tanınan yetki kapsamında kaldığı konusunda bir duraksamanın bulunmadığı,

5684 sayılı Kanun'un 30. maddesinin 8. fıkrasının (c) bendi uyarınca sigorta hakemi olmak isteyenlerin sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimli olmaları gerektiğinin açık olduğu,

Bu kapsamda, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik'in dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 13. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, sigorta hukukunda en az beş yıl deneyim sahibi kabul edilecekler arasında, Türkiye Cumhuriyetinde eğitim veren hukuk fakültelerinden veya denkliği kabul edilen diğer ülkelerdeki hukuk fakültelerinden mezun olup sigorta davalarında fiilen vekillik yapmış avukatların da sayıldığı, dava konusu düzenlemenin de Yönetmelik'in bu maddesiyle ilişkili olarak,

serbest çalışan avukatların Kanun'un aradığı sigorta hukukunda en az beş yıl deneyimli olma kriterinin başvurucular tarafından sağlanıp sağlanmadığının davalı idarece denetlenebilir kılınması amacıyla getirildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Öte yandan, davacı tarafından; iş akdine tabi olarak ya da kamuda görev yapan avukatlardan belge istenilmezken serbest çalışan avukatlardan belge istenilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, gerek iş akdine tabi olarak çalışan ya da kamuda görev yapan avukatların serbest meslek icra etmemeleri nedeniyle serbest çalışan avukatlardan farklı statülerde bulunmaları, gerekse iş akdine tabi olarak çalışan ya da kamuda görev yapan avukatların deneyimlerini sosyal güvenlik kayıtları ile ortaya koymaları mümkün iken serbest çalışan avukatların sigortalı olmamaları halinde deneyim sürelerini ortaya koyabilmelerinin mümkün olmaması karşısında, davacının bu iddiasına itibar edilmediği,

Yönetmelik'in 13/A maddesinin 2. fıkrasının (h) bendinde yer alan "tensip zabıtları" ibaresi yönünden;

Dava konusu düzenlemede yer alan "tensip zabıtları" ibaresinin, 10/08/2021 tarih ve 31564 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 7. maddesi ile "hükmü veya Tüketici Hakem Heyetleri ya da Komisyonda görülen uyuşmazlıklara ilişkin karar örnekleri" olarak değiştirildiği anlaşıldığından, davanın "tensip zabıtları" ibaresine ilişkin kısmının konusuz kaldığının görüldüğü,

Bu nedenle, dava konusu düzenlemenin bu kısmının iptali istemi hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçeleriyle,

18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğe eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Bakanlık, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabilir." cümlesi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine, Yönetmelik'in 13/A maddesinin 2. fıkrasının (h) bendinde yer alan "Serbest çalışan avukatların, takip ettikleri davalara ilişkin mahkeme ve dosya numaraları ile her yıla ait sigorta konulu en az beş davanın" ibaresi yönünden davanın reddine, Yönetmelik'in 13/A maddesinin 2. fıkrasının (h) bendinde yer alan "tensip zabıtları" ibaresi yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davalı idarece 2019 Hakemlik Sınavı (Hayat Dışı Branşı Sigorta Hakemliği ve İtiraz Hakemliği) Sınav Duyurusu'nun yapıldığı ve bazı meslek gruplarının ayrıcalıklı tutulduğu, bu nedenle söz konusu Duyuru'nun ilan edilmesinden itibaren altmış günlük yasal dava açma süresi içerisinde Yönetmelik'in 13/A maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan Bakanlığın, gerek görülen hâllerde sigorta hakemleri için sınav mecburiyetini kaldırabileceği yönündeki düzenlemeye karşı açılan davanın süresinde olduğu, 5684 sayılı Kanun'da sigorta hukukunda en az beş yıl deneyimli olma şartının arandığı,

her yıla ait sigorta konulu en az beş davanın tensip zaptını sunma zorunluluğunun Kanun'da yer almadığı, dava konusu Yönetmelik'in 13/A maddesinin 2. fıkrasının (h) bendinde yer alan düzenleme ile Kanun hükmünün genişletildiği, bir avukatın sigorta hukukundaki deneyiminin tensip zaptı ile ölçülmesinin mümkün olmadığı, iş sözleşmesi ile çalışan avukatlar ile kamuda görev yapan avukatlardan söz konusu belge istenilmezken serbest çalışan avukatlardan istenilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.