AYM Norm Denetimi E.2007/4 K.2007/81

günlü, 3463 sayılı Yasa ile değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasının “… vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” bölümünün,

B- 18.6.1999 günlü, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun 15. maddesinin 12.5.2001 günlü, 4672 sayılı Yasa ile değiştirilen (3) numaralı fıkrasının “5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesi hükümleri, Fonun talebi üzerine Fona borçlu olanlar ile tüzelkişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında da uygulanır” biçimindeki tümcesinin,

C- 18.6.1999 günlü, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun, 12.12.2003 günlü, 5020 sayılı Yasa'nın 27. maddesiyle eklenen ek 5. maddesinde yer alan “tedbir” sözcüğünün, söz konusu madde kapsamındaki bankalar tarafından uygulanan yurt dışına çıkış yasağı yönünden,

D- 19.10.2005 günlü, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun geçici 13. maddesinin “… tüzel kişilerin kanunî temsilcileri ile borçlu veya borçla diğer ilgililerin yurt dışına çıkmasını yasaklama …” bölümünün,

Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 5., 6., 10., 13., 15., 23., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri istemidir.

I- OLAY

Bakılmakta olan davalarda, 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun yurt dışına çıkış yasağıyla ilgili itiraz konusu kurallarının Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkemeler iptalleri için başvurmuşlardır.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

1- 15.7.1950 günlü, 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun, 28.5.1988 günlü, 3463 sayılı Yasa ile değiştirilen 22. maddesinin iptali istenilen sözcükleri de içeren birinci fıkrası şöyledir:

“Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere, vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zarurî hallerde İçişleri Bakanının teklifi ve Başbakanın onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat vesikası verilebilir.”

2- 18.6.1999 günlü, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun 15. maddesinin, 12.5.2001 günlü, 4672 sayılı Yasa ile değiştirilen ve iptali istenilen tümceyi de içeren (3) numaralı fıkrası şöyledir:

“Fon her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır. 14 üncü maddenin

(6) numaralı fıkrasının (b) bendi ile verilen yetkiler saklı kalmak kaydıyla,

Fon kaynakları ile her türlü alacaklarının ve hisseleri kısmen veya tamamen

Fona intikal eden bankaların; yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı

olarak tek başına veya birlikte elinde bulunduran ortaklarından, bu ortakların

yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı olarak tek başına veya

başkalarıyla birlikte elinde bulundurdukları şirketlerden ve iştiraklerinden,

yönetim ve denetim kurulu üyeleri, genel müdür ve yardımcıları, kredi komitesi

başkan ve üyeleri ile imzaları bankayı ilzam eden memurları ve bunların eş ve

çocuklarından olan alacakları ile hisseleri Fona intikal eden diğer bankaların

bunlardan olan alacaklarından Fon tarafından devralınanlar ile (7) numaralı

fıkranın (b) bendinde belirtilen kişilere ait olup Fon tarafından devralınan

alacakların takip ve tahsilinde 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü

Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. Fon, devraldığı alacağın takibine, alacağın

devralındığı gün itibariyle banka defter, kayıt ve belgelerine göre anapara,

her türlü faiz, komisyon ve sair giderlerin toplamından oluşan birikmiş alacak

tutarı üzerinden başlar. Bu alacaklar, Fon tarafından devralındığı tarihten

itibaren amme alacağı niteliğini kazanır ve birikmiş alacak tutarına, 6183

sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesinde

belirtilen oranda gecikme zammı uygulanır. Ancak Fon, her türlü alacakları ve

devraldığı alacaklarla ilgili olarak borçlu aleyhine 2004 sayılı İcra ve İflas

Kanunu hükümlerine göre başlatılmış bulunan takipler ile alacağın tahsiline

yönelik davalara kaldığı yerden devam edebileceği gibi, takibi devam

ettirmekten ve/veya davanın takibinden sarfınazar ederek devraldığı alacağın

kaldığı yerden 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun

hükümlerine göre takip ve tahsiline de karar verebilir. Yukarıda sözü edilen

sarfınazar, haktan feragati tazammun etmez. Fon, 6183 sayılı Amme Alacaklarının

Tahsil Usulü Hakkında Kanun uyarınca takibine karar verdiği alacaklarına

ilişkin her türlü teminatın paraya çevrilmesinde de anılan Kanun hükümlerini

uygulayabilir. Fon, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun

uygulamasında anılan Kanunun Maliye Bakanlığı, tahsil dairesi ve diğer makam, merci

ve komisyonlara verdiği yetkileri kullanır. Bu yetkilerin kullanılmasına

ilişkin esas ve usuller Fon Yönetmeliğinde gösterilir. Fona borçlu olanların

iflası halinde 2004 sayılı İcra ve İflas Kanununun 221 inci maddesindeki iflas

bürosu Fon temsilcisinin katılımıyla teşekkül eder. (Ek cümle: 12/12/2003-5020

s.K./20. md.) Borçlu veya borçlunun malları başka mahallerde bulunduğu

takdirde, Fon, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun

hükümlerini, kendi tahsilat dairesi aracılığı ile uygulayabileceği gibi, tahsil

dairesi bulunmadığı hallerde talebi üzerine, uygulama o mahaldeki Maliye

Bakanlığı Tahsil Dairesi tarafından yapılır. 2004 sayılı İcra ve İflas

Kanununun 223 üncü maddesindeki iflas idaresinin, Fonun talep etmesi halinde

üyelerinden biri veya ikisi, Fonun göstereceği iki kat aday arasından icra

tetkik mercii tarafından seçilir. Fon, bir üye seçtirmişse icra tetkik mercii

diğer bir üyeyi alacak tutarı itibariyle çoğunlukta olanların göstereceği iki

aday arasından, bir üyeyi de alacaklı sayısı itibariyle çoğunlukta olanların

göstereceği adaylar arasından seçer. Fon iki üye seçtirmişse, diğer bir üye

icra tetkik mercii tarafından alacaklı sayısı itibariyle çoğunlukta olanların

göstereceği iki aday arasından seçilir. (Değişik cümle: 30/01/2002 - 4743

s.K./5. md.) Fon, devraldığı ve dava veya iflas takibine konu etmekle görevli

ve yetkili olduğu alacakları ve 6183 sayılı Kanuna göre takip ettiği ve/veya

edeceği alacakları da dahil olmak üzere bu Kanunda yazılı her türlü alacakları

ile ilgili olarak iskonto da dahil olmak üzere her türlü tasarrufta bulunmaya,

sulh olmaya, alacağına mahsuben menkul ve gayrimenkul mallar ile her türlü hak

ve alacakları hiçbir sınırlamaya tabi olmaksızın devralmaya ve alacağın yeniden

itfa planına bağlanması da dahil olmak üzere borçlularla anlaşma yapmaya ve

borçlularla yaptığı anlaşmalar kapsamında 14 ve 17 nci maddeler uyarınca Fon

Kurulunca belirlenecek esas ve usuller dahilinde muhafaza tedbiri uygulayıp,

uygulamamaya, dava açıp açmamaya veya açılmış bulunan hukuk davalarının yapılan

anlaşma süresince durdurulmasını mahkemeden istemeye yetkilidir. 5682

sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesi hükümleri, Fonun talebi üzerine Fona

borçlu olanlar ile tüzel kişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında da

uygulanır. Fon, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu, 2886 sayılı

Devlet İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile bunların ek ve

değişikliklerine tabi değildir. (Ek cümle: 12/12/2003-5020 s.K./20. md.) Fon

aslen veya devir suretiyle sahip olduğu her türlü alacağının teminatını teşkil

etmek üzere Türk parası ve/veya taşınmaz rehni ve/veya taşınır rehni dahil

olmak üzere her türlü ayni ve şahsi teminat almaya ehil ve yetkilidir.”

3- 18.6.1999 günlü, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun, 12.12.2003 günlü, 5020 sayılı Yasa'nın 27. maddesiyle eklenen ve iptali istenilen sözcüğü de içeren ek 5. maddesi şöyledir:

“Kamu bankalarında (tasfiye halindeki Emlak Bankası A.Ş. dahil) ve

sermayesinin yarıdan fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait olan ya da

hisselerinin çoğunluğu üzerinde bu kurum ve kuruluşların idare ve temsil

yetkisi bulunan ve özel kanunla kurulmuş bankalarda bu Kanunun yürürlüğe

girdiği tarihten önce bankacılık teamüllerine göre teminatlı ve/veya yetersiz

teminatlı kredi kullanıp da vadesi geçtiği halde henüz ödenmemiş, süresi

uzatılmamış veya yeniden yapılandırılmamış kredileri kullananlar ya da yeniden

yapılandırma şartlarını ihlâl edenler ile münferit veya karşılıklı verilen

banka teminat mektupları, kabul kredileri ve avaller, taşınır ve taşınmaz rehni,

ipotek, üst hakkı, intifa hakkı ve oturma hakkı gibi her türlü sınırlı aynî hak

tesisine ilişkin sözleşmeden doğan haklarında diğer bankaların ve üçüncü

kişilerin muvazaadan âri hakları aleyhine olmamak üzere Fon ve Hazine

alacaklarına ilişkin tedbir, takip ve tahsil hükümleri bankalarınca

uygulanır.”

4- 19.10.2005 günlü, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu'nun iptali istenilen sözcükleri de içeren geçici 13. maddesi şöyledir:

“Sermayesinin yarıdan fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait olan

ya da hisselerinin çoğunluğu üzerinde bu kurum ve kuruluşların idare ve temsil

yetkisi bulunan ve özel kanunla kurulmuş bankalarda (Tasfiye Hâlinde T. Emlak

Bankası A.Ş. dâhil) 26.12.2003 tarihinden önce bankacılık teamüllerine göre

teminatlı ve/veya yetersiz teminatlı kredi kullanıp da vadesi geçtiği halde

henüz ödenmemiş, süresi uzatılmamış veya yeniden yapılandırılmamış kredileri

kullananlar ya da yeniden yapılandırma şartlarını ihlal edenler ile münferit

veya karşılıklı verilen banka teminat mektupları, kabul kredileri ve avaller,

taşınır ve taşınmaz rehni, ipotek, üst hakkı, intifa hakkı ve oturma hakkı gibi

her türlü sınırlı aynî hak tesisine ilişkin sözleşmeden doğan hakların da diğer

bankaların ve üçüncü kişilerin muvazaadan arî hakları aleyhine olmamak üzere

Fon alacaklarının tahsiline ilişkin 123, 134, 136, 137, 138, 140, 142 ve 165

inci madde hükümleri, tasarrufun iptali davalarında aciz vesikası şartı

aranmaması, tüzel kişilerin kanunî temsilcileri ile borçlu ve borçla

diğer ilgililerin yurt dışına çıkmasını yasaklama dâhil bankalarınca

uygulanır.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 5., 6., 10., 13., 15., 23., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, E.2007/1, E.2007/3 ve E.2007/4 sayılı dosyalarda eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle, E. 2005/65 sayılı dosyada ise Serdar ÖZGÜLDÜR'ün “ihtilafa konu yurtdışı çıkış tahdidi işleminin idari yargının görev alanına girmesi, itiraz Mahkemesinin ise adli yargıya dahil bulunması karşısında; itiraz başvurusunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerektiği” yönündeki karşıoyu ve oyçokluğuyla karar verilmiştir.

V- BİRLEŞTİRME KARARI

Ankara Asliye 1. Ticaret Mahkemesi'nin başvurusuna ilişkin E.2005/65; İstanbul 2. İdare Mahkemesi'nin başvurularına ilişkin E.2007/1 ve E.2007/3 sayılı davaların, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2007/4 sayılı dava ile birleştirilmesine, birleştirilen davaların esaslarının kapatılmasına, esas incelemenin 2007/4 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 18.10.2007 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.

VI- ÖN SORUN

E. 2007/4 sayılı dosyada, İstanbul 2. İdare Mahkemesi'nde

bakılmakta olan davanın tarafları Mahkeme'ye feragat dilekçesi vermişler ve aralarında imzaladıkları protokol gereği, davacı tarafından davadan feragat edildiğini belirtmişlerdir. Davalı tarafından verilen dilekçede de, davacının talebinden vazgeçmesi olan feragatın, taraflar arasındaki uyuşmazlığa davacının iradesi ile son veren, rücu edilmesi mümkün olmayan, bakılmakta olan davayı kesin olarak sona erdiren bir taraf işlem olduğu, bu nedenle Anayasa Mahkemesi tarafından işin geri çevrilmesine karar verilerek dosyanın Mahkemesi'ne gönderilmesine karar verilmesi isteminde bulunulmuştur. Söz konusu dilekçeler, Mahkeme tarafından Anayasa Mahkemesi'ne gönderilmiştir.

Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları yasa ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için, elinde yöntemince açılmış ve görevine giren bir davanın bulunması gerekmektedir.

Olayda, Anayasa Mahkemesi'ne itiraz başvurusu yapıldığında Mahkeme'de bakılmakta olan bir dava bulunmakta olup, usulüne uygun olarak yapılan başvurunun ilk incelemesi yapılarak, işin esasının incelenmesine karar verilmiştir. Başvuru sürecinden sonra tarafların feragat dilekçeleri vermeleri sonucunda bakılmakta olan dava sona ermiştir.

Anayasa'nın 152. maddesiyle düzenlenen Anayasa'ya aykırılığın

mahkemelerde öne sürülebilmesinde, başka bir anlatımla itiraz yolunun

açılmasında güdülen amaç, Anayasa Mahkemesi'nin kararından yalnızca o davanın

taraflarının yararlanması değildir. Dava mahkemesinde itiraz yolunun

işletilerek bekletici sorun yapılmasına, daha açık bir deyimle, Anayasa

Mahkemesi'ne başvurma kararı alınmasına kadar ön planda olan somut ve kişisel durum,

Anayasa Mahkemesi'nde etkinliğini kaybetmekte, bunun yerini soyut, genel ve

objektif bir nitelik almaktadır. Anayasa Mahkemesi'nin önünde önem kazanan ve

incelenmesi gereken husus o davanın taraflarının bu işlemden yararlanıp

yararlanmayacakları değil, kuralların denetimi yapılarak, Anayasa'ya aykırılık

varsa, o kural iptal edilmek suretiyle Anayasa'nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı

ilkesinin egemen kılınmasıdır. Dava mahkemelerinde itiraz yoluna başvurma

kararı alınarak bu yol işlemeye başladıktan sonra, ne mahkeme ve ne de taraflar

işlemeye başlayan bu süreci durdurmaya yetkili değillerdir. Sonradan doğacak

hukuki durumlar, Anayasa Mahkemesi'ndeki incelemeyi etkilemeyeceğinden, dava

mahkemesindeki davadan tarafların feragat etmiş olması, başlamış olan Anayasa'ya

uygunluk denetiminin sonuçlandırılmasına engel teşkil etmez.

VII- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

1. İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı

Türk hukuk sisteminde yurt dışına çıkış işlemleri 5682 sayılı

Pasaport Kanunu'nda düzenlenmiştir. Bu Yasa'nın 2. maddesine göre, Türk

vatandaşları ile yabancılar Türkiye'ye girebilmek ve Türkiye'den çıkabilmek

için yolcu giriş ve çıkış kapılarında polis makamlarına usulüne uygun ve

geçerli pasaport veya pasaport yerine geçen bir belge ibraz etmeye

mecburdurlar. 5682 sayılı Yasa'nın, 3463 sayılı Yasa ile değişik 22. maddesinde

de, pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller sayılmıştır. Buna göre,

yurt dışına çıkmaları mahkemece yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında

genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığı'nca tespit

edilenlere ve vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara

bildirilenlere, pasaport veya seyahat vesikası verilmeyecektir. Yabancı

memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlar yönünden bir

istisna getirilmiş, bunlara, zorunlu durumlarda İçişleri Bakanı'nın teklifi ve

Başbakan'ın onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat vesikası

verilebileceği öngörülmüştür. Vergi borcu olanların açık kimlikleri ilgili

daireler tarafından pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilecek, bu

makamlar tarafından da bildirilen kişilerin yurt dışına çıkışları engellenecek

veya kendilerine pasaport veya seyahat belgesi verilmeyecek, verilmiş ise geri

alınacaktır. Yurt dışına çıkışları yasaklananlar, eğer bu yasağın konulduğu

tarihte yurt dışında iseler, bunların süreleri dolan pasaportları

yenilenmeyerek, kendilerine Türkiye'ye dönmeleri için seyahat vesikası

verilecektir.

Vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkış yasağı uygulamasının, yükümlülerin yükümlülüklerini yerine getirmesi, vergi gelirlerinin düzenli ve sürekli bir biçimde tahsili, kamu alacağının güvence altına alınması ve tahsilatın hızlandırılması amacıyla getirildiği anlaşılmaktadır.

Pasaport Kanunu'nun 22. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı ileri

sürülen “vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara

bildirilenlere” şeklindeki bölümünde, vergi çeşidi, vergi

borcunun cinsi, vadesi, niteliği ve tutarı ya da alt sınırı, resim, harç ya da

benzeri mali yükümlülüklerden doğan borçlar için yasak uygulanıp

uygulanmayacağı, borcun hangi evresinde yasak talebinde bulunulacağı ve tüm

olağan yasa yollarının kullanılarak kesinleşip kesinleşmediği, yargı sürecinde

yasak isteminde bulunulup bulunulmayacağı, vergi borçlusu, yasal temsilcilerin

ya da müteselsil sorumluların durumu, zamanaşımı, vergi borçlusunu pasaport

vermeye yetkili makamlara bildirecek idare, yasağın bildirilme şekli ve süresi

ile hangi durumlarda ve kim tarafından kaldırılacağı gibi konularda somut bir

tanım, nitelendirme ya da düzenlemeye yer verilmemiştir. Vergi, resim, harç ve

benzeri mali yükümlülükler, Maliye Bakanlığı ve Gelir İdaresi Başkanlığı

dışında farklı kurum ve kuruluşlar tarafından da tahakkuk ettirilerek tahsil

edilmektedir. Bu idareler tarafından herhangi bir bildirim olmadığı takdirde,

pasaport vermeye yetkili makamlarca yurt dışına çıkış yasağı uygulanmamaktadır.

Yasa'da, vergi borcundan yurt dışına çıkış yasağı uygulaması nedeniyle idari

düzenleme yapma konusunda idareye herhangi bir yetki verilmemiştir. Ancak,

uygulamada konunun, Yasa ile yetki verilmediği halde, Maliye Bakanlığı

tarafından 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'a

dayanılarak tahsilat genel tebliğleri ile düzenlendiği, ayrıca bu konuda Gümrük

Müsteşarlığı tarafından da tebliğ çıkarıldığı, yurt dışına çıkış yasağına

ilişkin ölçütlerin idarenin takdir ve tercihine göre belirlendiği

görülmektedir. Vergi borcu bakımından durumları aynı olan kişilerin kimilerine

yasak getirilirken kimilerine getirilmemesi, yetkili idarenin vergi alacağının

başka yollarla tahsili için makul girişimlerde bulunup bulunmadığı ve borçlunun

ülkeyi terk etmesinin alacağın tahsilini olanaklı kılıp kılmayacağı hususları

da tamamıyla idarenin takdir ve tercihine kalmaktadır.

Öte yandan, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun 15. maddesinin 4672

sayılı Yasa ile değiştirilen (3) numaralı fıkrasında yer alan “5682

sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesi hükümleri, Fonun talebi üzerine Fona

borçlu olanlar ile tüzelkişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında da

uygulanır” biçimindeki kuralla, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na,

Fona borçlu olanlar ile tüzelkişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında yurt

dışına çıkış yasağı talebinde bulunma yetkisi tanınmıştır. 4389 sayılı Yasa'nın

15. maddesiyle TMSF'ye tanınan bu yetki, 5411 sayılı Yasa'nın 132. maddesinin

on üçüncü fıkrasında da aynı şekilde yer almış; 5411 sayılı

Yasa'nın geçici 11. maddesinde de bu Yasa'nın yayımı tarihinden önce başlatılan

işlemler sonuçlandırılıncaya ve her türlü Fon alacağı tahsil edilinceye kadar

4389 sayılı Yasa'nın 15. maddesinin uygulanmasına devam edileceği

belirtilmiştir.

4389 sayılı Yasa'nın 15. maddesine göre, TMSF'nin, bankacılık işlemlerinden ve bankaların TMSF'ye devir işlemlerinden kaynaklanan alacaklarının, 6183 sayılı Yasa'ya göre “amme alacağı” olarak nitelendirilmesi mümkün olmakla birlikte, bu alacaklar vergi alacağı kapsamına girmemektedir. Kuralda da, Pasaport Kanunu'nda olduğu gibi, borcun niteliği, kesinleşmesi ve tutarı ile hangi evrede yurt dışı yasağı konulması isteminde bulunulacağı hususlarında herhangi bir açıklamaya yer verilmemiş, yurt dışı yasağının uygulanması, Yasa'da herhangi bir çerçeve çizilmeden, tamamıyla TMSF'ye bırakılmıştır.

4389 ve 5411 sayılı Yasalarla TMSF'ye tanınan yurt dışı çıkış

yasağı talep yetkisi, 4389 sayılı Yasa'nın, 5020 sayılı Yasa'yla eklenen ek 5.

maddesinde yer alan “tedbir” sözcüğü ile 5411 sayılı

Bankacılık Kanunu'nun geçici 13. maddesinin “… tüzel kişilerin kanunî

temsilcileri ile borçlu veya borçla diğer ilgililerin yurt dışına çıkmasını

yasaklama …” bölümünde; Tasfiye Halinde Türkiye Emlak Bankası A.Ş.

dahil olmak üzere kamu bankalarına, sermayesinin yarısından fazlası kamu kurum

ve kuruluşlarına ait olan bankalara ve hisselerinin çoğunluğu üzerinde kamu

kurum ve kuruluşlarının idare ve temsil yetkisi bulunan ve özel kanunla

kurulmuş bankalara da tanınmıştır. Söz konusu bankalar, alacaklarının tahsili

amacıyla, borçlular, borçla diğer ilgililer ve tüzel kişilerin yasal

temsilcileri hakkında, TMSF'ye tanınan yetkileri kullanarak, yurt dışına çıkış

yasağı talebinde bulunabileceklerdir. Bu konudaki takdir yetkisi tamamıyla

kural kapsamındaki bankalara bırakılmış, kapsam dışında kalan bankalara ise

herhangi bir yetki verilmemiştir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

1- 5682 Sayılı Pasaport Kanunu'nun 3463 Sayılı Yasa ile Değiştirilen 22. Maddesinin Birinci Fıkrasının “… vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” Bölümünün İncelenmesi

Başvuru kararlarında, yasa

koyucunun temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması konusunda takdir

yetkisinin sınırsız olmadığı, topluma karşı kimi ödevlerin istenmesinin yerinde

olmakla birlikte, bunların ilgili yasalarda gösterilen kurallara bağlı olarak

eşit, adil, dengeli olması ve hukuk devleti ilkesinin gereklerine uygun biçimde

istenilmesinin zorunlu olduğu, Anayasa'nın 23. maddesinde “vatandaşlık ödevi”

nedeniyle sınırlama yapılabileceğinin belirtildiği, Yasa'yla getirilen

sınırlamanın vergi borcu bakımından açık ve net olmadığı, vergi ödevinin hangi

aşamasında, hangi yetkililerce ve hangi ölçütlere göre yasak konulacağı

belirtilmeksizin, yetersiz ve belirsiz bir ifadeyle sınır getirildiği, anayasal

koruma altında bulunan yurt dışına çıkma özgürlüğünün soyut nitelikteki sınırlamalarla

ihlal edildiği, yapılan sınırlamanın soyut, yetersiz ve ölçüsüz olduğu, daha

hafif ve uygun yöntemler mevcut iken en ağır yöntemin seçilmesi sonucunda

anayasal koruma altında bulunan temel hak ve özgürlüklerden olan seyahat

özgürlüğünün kısıtlanmasını doğuracak biçimde yurt dışına çıkışın

yasaklanmasında vergi borcunun tahsili amacı için aranan gereklilik,

elverişlilik ve oranlılık unsurları bulunmadığından ölçülülük ilkesinin ihlal

edildiği, sınırlama için savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hal

gibi nedenler de bulunmadığı bu nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın

Başlangıç'ı ile 2., 5., 6., 10., 13., 15., 23., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve

125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.

Sınırlama, belirli bir temel hak ve özgürlüğün Anayasa'da öngörülen ya da belirlenen alanı içinde kişiye sağlanan olanakların yasa koyucu tarafından daraltılmasıdır. Başka bir anlatımla, sınırlamada, belirli bir temel hak ve özgürlüğün kullanım olanakları sınırlamadan sonra da devam eder. Buna karşılık, temel hak ve özgürlüklerin durdurulması, bunlardan belirli bir süre içinde yararlanılma veya kullanılmalarının olanaksızlığını anlatır.

Amaç ve araç arasında makul bir ilişkinin bulunmasını, diğer bir deyişle yapılan sınırlamayla sağladığı yarar arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eden ölçülülük ilkesinin, sınırlayıcı önlem ile sınırlama amacı arasındaki ilişkinin denetiminde, yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olup olmadığını saptamaya yönelik “elverişlilik”, sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma ve demokratik toplum düzeni bakımından zorunlu olup olmadığını arayan “zorunluluk”, ayrıca amaç ve aracın ölçüsüz bir oranı kapsayıp kapsamadığını, bu yolla ölçüsüz bir yükümlülük getirip getirmediğini belirleyen “oranlılık” ilkeleri olmak üzere üç alt ilkesi bulunmaktadır.

İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi'nin seyahat ve yurt dışına çıkış

özgürlüğüne ilişkin İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi'nin (Riener/Bulgaristan,

27.5.2006 günlü) kararında da, müdahalenin yasal olup olmadığı ve meşru bir

amacın gerçekleştirilmesi için demokratik bir toplumda gerekli ve ölçülü olup

olmadığının araştırılması gerektiği, yurt dışına çıkış yasağının hukukiliğine

ilişkin olarak, yasağın süresi, borcun tutarı, hesaplanması, kesinleşmesi ve

zamanaşımı bakımından öngörülebilirliğin ve belirliliğin oranlılık sorunu ile

yakından bağlantılı olduğu, vergi tutarının yüksekliği ile sağlanmaya çalışılan

kamu yararı arasında bir denge gözetilmesi gerektiği, oranlılık

değerlendirmesini içermeyen yasak işleminin Sözleşmeye aykırılık oluşturduğu,

keyfiliğe karşı yeterli düzeyde usul güvencesinin yasayla verilip verilmediği,

yasağın gerçekleştirilmek istenen amaçla orantılı olmamasının seyahat

özgürlüğünün ihlali anlamına geleceği belirtilmiştir.

Anayasa'nın, “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23. maddesinde, herkesin yerleşme ve seyahat özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, maddenin üçüncü fıkrasında da, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünün, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabileceği belirtilerek özel sınırlandırma nedenleri gösterilmiştir. Maddeye göre, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğü ancak vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilecektir.

İtiraz konusu kuralda, kişilerin vergi borcu nedeniyle yurt dışına

çıkışları yasaklanmaktadır. Yasaklama, seyahat özgürlüğünün güvence alanının

yasa koyucu tarafından daraltılması niteliğinde olduğundan, 13. madde anlamında

bir sınırlandırma niteliğindedir. Vergi borcu, Anayasa'nın 73. maddesine göre

vatandaşlık ödevidir. Anayasa ve yasalarla, kamu giderlerinin karşılanabilmesi

için herkese ödev olarak öngörülen vergi ödeme yükümlülüğünün, zamanında ve

eksiksiz yerine getirilmesi durumunda, yasalarla idareye yüklenen kamu

hizmetlerinin, buna bağlı olarak kamu düzeninin ve başkalarının hak ve

özgürlüklerini korumanın aksatılmadan sürdürülmesi mümkün olacaktır. Bu

anayasal yükümlülük, aynı zamanda seyahat özgürlüğünü düzenleyen 23. maddede

sınırlama nedeni olarak öngörülmüştür. Getirilen yasaklama, yurtdışına çıkmak

isteyen kişilerin vergi borçlarını ödemeye zorlayıcı niteliktedir. Bu nedenle

itiraz konusu kural ile gerçekleştirilen sınırlamanın, kaynağını Anayasa'da

bulan meşru bir amaca yönelik olduğu görülmektedir. Ancak, “vergiden borçlu

olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere” yurt dışına çıkış

yasağı uygulanabileceğine ilişkin kuralla getirilen sınırlamanın, demokratik

toplum düzeni için gerekli nitelikte, başka bir ifadeyle güdülen kamu yararı

amacını gerçekleştirmekle birlikte, temel haklara en az müdahaleye olanak veren

ölçülü bir sınırlama niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerekir.

Yasalarla getirilen vergi yükümlülüğünü kabullenmek bir vatandaşlık görevidir. 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ve diğer vergi yasalarıyla, verginin zamanında ve eksiksiz ödenmesi amacıyla getirilen kurallar, zamanında ve tam olarak tahsil edilemeyen vergilerin tahsili için 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri ve yine yasalarla getirilen gecikme faiz ve zammı uygulamaları göz önünde bulundurulduğunda, vergi borcunun ödenmesi, diğer bir deyişle vergi alacağının tahsili konusunda yasal kuralların bulunduğu görülmektedir.

Yurt dışı çıkış yasağında, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünü sınırlamanın amacı, vergi borcunun tahsilinin sağlanması, araç ise yurt dışına çıkışın yasaklanmasıdır. Amaç ile araç arasında makul bir ilişkinin bulunduğunun söylenebilmesi için yurt dışına çıkış ile vergi alacağının tahsilinin zorluğu veya olanaksızlığı arasında bağın varlığının aranması gereği açıktır. Yasak, hiçbir koşul öngörmeksizin, hatta vergi borcunun tutarı dahi belirtilmeden, vergi borcunun ödenmemesine bağlı olarak kendiliğinden uygulandığı zaman amaç ile araç arasındaki makul ilişki ve denge ortadan kalkar.

Anayasa'nın 23. maddesinde öngörülen sınırlama nedenleri ve bunlar

arasında yer alan “vatandaşlık ödevi” genel nitelikte, soyut bir kavramdır.

Yasa koyucunun getireceği her sınırlayıcı düzenlemede bu nedenleri

somutlaştırması gerekir. Keyfiliğe varabilecek uygulamaları önleyebilmek

bakımından gerekli olan açıklık ve somutluk, sınırlamanın yasayla yapılmış

olarak kabul edilmesi için zorunludur. Aksi halde hukuk devletinin gerektirdiği

belirginlik karşılanmamış olur ve amaç-araç ilişkisini denetlemek güçleşir. İtiraz

konusu kural, amaç ve araçları açık, belirgin ve somut bir şekilde öngörmemiş,

amaç ve araç arasında makul ve uygun bir ilişki kurmayarak ölçülülük ilkesinin

gereklerini yerine getirmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa'nın 5., 6., 10., 15., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125. maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir.

Belirtilen görüşlere Şevket APALAK katılmamıştır.

2- 4389 Sayılı Bankalar Kanunu'nun 15. Maddesinin 4672 Sayılı Yasa ile Değiştirilen (3) Numaralı Fıkrasının “5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesi hükümleri, Fonun talebi üzerine Fona borçlu olanlar ile tüzelkişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında da uygulanır” Biçimindeki Tümcesinin, 4389 Sayılı Bankalar Kanunu'nun, 5020 Sayılı Yasa'nın 27. Maddesiyle Eklenen Ek 5. Maddesinde Yer Alan “tedbir” Sözcüğünün, 5411 Sayılı Bankacılık Kanunu'nun Geçici 13. Maddesinin “… tüzel kişilerin kanunî temsilcileri ile borçlu veya borçla diğer ilgililerin yurt dışına çıkmasını yasaklama …” Bölümünün İncelenmesi

Başvuru kararlarında, 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun 22. maddesi

için yukarıda belirtilen gerekçelerle birlikte, banka kredi borcunun

sözleşmeden doğan bir yükümlülük olduğu, özel hukuk ilişkisinden doğan

yükümlülüklerin, amme alacağı haline gelse bile “vatandaşlık ödevi” kapsamı

içinde değerlendirilemeyeceği, ilgili İdare'ye borçlunun ve borcun tespiti ve

yurt dışına çıkış yasağı konulması konularında çerçevesi çizilmemiş geniş

yetkiler verildiği, bankaların alacakları konusunda da gerekli yasal yollarla

yargı yolunun bulunduğu, ayrıca uygulamanın tüm bankalar için getirilmediği, bu

nedenlerle İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi'ne ve Anayasa'nın Başlangıç'ı ile

2., 5., 6., 10., 13., 15., 23., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125.

maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraz konusu kurallar, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, Tasfiye Halinde Türkiye Emlak Bankası A.Ş. dahil olmak üzere kamu bankaları, sermayesinin yarısından fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait olan bankalar ve hisselerinin çoğunluğu üzerinde kamu kurum ve kuruluşlarının idare ve temsil yetkisi bulunan ve özel kanunla kurulmuş bankalara, özel ya da tüzel kişilerden bankacılık hukuku içerisinde ortaya çıkan alacaklarının tahsili amacıyla, 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun 22. maddesinin uygulanması yetkisini vermektedir.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'nun ya da itiraz konusu kurallarda yer alan bankaların alacağı olan ve özel hukuk hükümlerine dayanarak ortaya çıkan borçlar, belirli bir hukuksal süreçten sonra 6183 sayılı Yasa kapsamına girerek kamu alacağı haline getirilseler bile “vergi borcu” niteliği kazanmazlar ve “vatandaşlık ödevi” içinde değerlendirilemezler. Vergi ödevi, kaynağını Anayasa'dan alan, Anayasa'nın 73. maddesi uyarınca, kamu giderlerini karşılamak üzere herkesin ödemekle yükümlü olduğu bir ödevdir. Kamu alacağı olarak tahakkuk eden her parasal yükümlülük ya da ödeme vergi ya da vergi benzeri mali yükümlülük olarak nitelendirilemez.

Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.

Yurt dışına çıkma özgürlüğü sadece Anayasa'nın 23. maddesinde sayılan özel sınırlama nedenlerine bağlı olarak sınırlandırılabilecektir. 23. maddede yurt dışına çıkma yasağıyla ilgili sınırlama nedenleri vatandaşlık ödevi ve ceza soruşturması veya kovuşturması olarak gösterilmiştir. Anayasa'da sınırlama nedenlerinin sayılarak belirlenmiş olması, yasa koyucunun bunlar dışında kalan bir nedenle yurt dışına çıkma özgürlüğünün sınırlanması sonucunu doğuracak düzenlemeler yapamayacağını göstermektedir.

Vatandaşlık ödevi kapsamında olmayan kamu alacaklarının tahsili amacıyla, borçlular hakkında yurt dışına çıkış yasağı konulması, Anayasa'nın 23. maddesinin güvence altına aldığı yurt dışına çıkma özgürlüğü alanına yapılmış açık bir müdahale niteliğindedir. Böyle bir sınırlamanın Anayasa'nın ilgili maddesinde belirtilen sınırlama nedenlerinden birine dayandırılmış olması gerekir. Ancak, itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 23. maddesinde belirtilen sınırlama nedenlerinden herhangi birine dayanmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 13. ve 23. maddelerine aykırıdır ve iptalleri gerekir.

Kurallar iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa'nın 2., 5., 6., 10., 15., 36., 38., 40., 48., 49., 73. ve 125. maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir.

C- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun

hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların

hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten

kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği

tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı

günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu

ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da

bu kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa

Mahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini

tehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdaki

fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmiştir.

15.7.1950 günlü, 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun, 28.5.1988 günlü, 3463 sayılı Yasa ile değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasının “… vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” bölümünün iptaline karar verilmesinin doğuracağı hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE

GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,

18.10.2007 gününde karar verildi.

Başkanvekili

Haşim

KILIÇ

Üye

Sacit

ADALI

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Şevket

APALAK

Üye

Serruh

KALELİ

AZLIK

OYU

Anayasa'nın 23. maddesinin beşinci fıkrasında, yurt dışına çıkma özgürlüğünün vatandaşlık ödevi nedeniyle de sınırlanabileceği öngörülmüştür.

Anayasa “Siyasi Haklar ve Ödevler”i düzenleyen dördüncü bölümünün “VII. Vergi Ödevi” başlıklı 73. maddesinde herkesin kamu giderlerini karşılamak üzere vergi ödemekle yükümlü olduğunu belirterek verginin gerekliliğini ve ödenme zorunluluğunu vurgulamıştır. Süregelen kamu yaşamı ve giderleri nedeniyle, vergilerin zamanında ödenmesine ilişkin önlemlerin geliştirilmesi, vatandaşlık ödevinin gerçekleştirilmesini olumlu yönde etkileyecektir.

Öte yandan Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen hak ve özgürlüklerin Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen nedenlerle ve yasayla sınırlanacağı yolundaki kuralı, anayasal ilkelere öncelik verilerek yorumlamak anayasaların bağlayıcılığının ve üstünlüğünün gereğidir. Anayasa sınırlama konusunda başka bir maddeyle ilinti kuruyorsa anayasal gerek ve gerekçeler hiç kuşku yok ki ölçülülüğünde konuyla ilgili ölçütleri olacaktır.

Bu bakımdan, vergilerin ödenmesinin vatandaşlık ödevleri arasında bulunduğunda, bu görev yönünden Anayasa'nın sözel anlatımının yeterli verileri içerdiğinde ve Anayasa'da yer alması nedeniyle bu ilkenin ölçülülüğü de içinde barındırdığında kuşku yoktur. Ayrıca vergi borcu tanımlamasında ilgili hukuksal metinlerin vergi yasalarında yer alacağı açıktır.

Vatandaşlık ödevi olan söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmemesi halinde, vergi yasalarına göre oluşacak vergi borçlusu olmanın önüne geçilebilmesi için, düzenlenen kuralda Anayasa sınırlamayı vatandaşlık ödevine bağladığından başkaca ölçü aranması gerekmeyecektir. Ayrıca sınırlamalarda gözetilecek konulardan olan Anayasa'nın sözüne ve ruhuna uygunluk ilkesi, Anayasa'nın 73. maddesinin özel anlatımıyla açıkça ortaya çıkmakta ve sınırlama kuralında kendini tüm boyutuyla göstermektedir.

Diğer taraftan; vergi borcunun ödenmesi için kimi olanakların bulunması düzenlemenin amacıyla doğrudan ilintili değildir. Ödemenin gerçekleştirilmesi bir amaçsa da, öncelikli erek vergi borçlusu yükümlülerin ortamda, yani ulaşılabilir yerde, daha açık bir deyişle ülkede bulunmalarını sağlamaktır.

Bu nedenlerle Anayasa'ya aykırılık bulunmadığından 5682 sayılı Yasa'nın değişik 22. maddesinin birinci fıkrasının çekişme konusu bölümüne ilişkin davanın reddi gerekeceği oyuyla karara karşıyım.

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Şevket

APALAK