AYM Norm Denetimi E.2008/27 K.2010/29

Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa'nın 123 ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

İzmir Yenişakran Belediye Meclisinin 5.1.2007 günlü, 6 sayılı kararının iptali istemiyle, İzmir Aliağa Kaymakamlığınca açılan davada idare mahkemesince verilen iptal kararının bozulması istemiyle yapılan temyiz başvurusunda, Danıştay 6. Dairesi itiraz konusu kuralın iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasının iptali istenilen 23. maddesi şöyledir:

'Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir.

Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilir.

Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.

Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir.

Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur.'

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 29.4.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Genel Açıklama

Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir

bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten sonra, idarenin kuruluş ve

görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme

bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği

yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş ve idari yapı içinde yer alan

kurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu kurumların,

idarenin bütünlüğü ilkesinin gereği olarak denetlenmeleri hiyerarşik denetim ve

idari vesayet yoluyla gerçekleştirilebilmekte ve burada geçen 'İdare' kavramı

da, sadece merkezi idareyi ve onun taşradaki uzantılarını değil, yerel

yönetimleri ve kamu tüzel kişiliğine sahip çeşitli kamu kurumlarını ve bütün bu

teşkilatın personelini de kapsamaktadır.

İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındaki temel ilkesidir. Bu ilke, idari işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların bir bütün oluşturduğunu anlatmaktadır. İdarenin bütünlüğü, merkezin denetimi ve gözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğü sağlamak için başlıca üç hukuksal araç, hiyerarşi, yetki genişliği ve idari vesayet kullanılmaktadır. Bunlardan idari vesayet, merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamakta, ayrışmayı, farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir.

Anayasa'nın 'Mahalli idareler' başlıklı 127. maddesinin birinci

fıkrasında, mahalli idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek

ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar

organları, kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu

tüzelkişileri oldukları, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden

yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; beşinci fıkrasında ise

merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin

bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin

sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi

karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari

vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.

Yerel yönetimlere idari ve mali özerklik tanınmış olmasına karşın, 1924 yılından itibaren Anayasalarımızda, merkezi yönetime, yerinden yönetim kuruluşlarını denetleme yetkisi verilmiş ve bu yetki Anayasa'da idari vesayet olarak somutlaştırılmıştır.

Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hükme göre

idari vesayet; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin

idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde

birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği

gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde sahip

olduğu yetkidir. Bu fıkrada, merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde idari

vesayet' ... yetkisine sahiptir.'denilerek, merkezi

idarenin yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkisini kullanıp kullanmayacağı

yasa koyucunun takdirine bırakılmamıştır.Ayrıca fıkradaki idari

vesayet yetkisinin, hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini

de içerdiği açıktır.

Vesayet makamınca vesayet yetkisi kullanılırken, işlemler üzerinde iptal, onama, erteleme, izin, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme gibi çeşitli denetim usulleri uygulanabilmektedir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında,

mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu

görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli

ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gerçekleştirilebilmesi için

merkezi idareye yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisi tanındığı;

idarenin bütünlüğü ilkesinin sağlanmasına yönelik olarak merkezi idareye

tanınan ve çerçevesi Anayasa'da çizilmiş bulunan söz konusu yetkinin, iptali

istenilen kural ile yalnızca yargı mercileri aracılığıyla gerçekleştirilecek

hukuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılmasının vesayet yetkisini

etkisizleştirdiği, dolayısıyla etkin bir biçimde kullanılmasını imkansız hale

getirdiği, bunun da Anayasa'nın, idarenin bütünlüğüne ve idari vesayet

yetkisine ilişkin ilkelerine, dolayısıyla 123. ve 127. maddelerine aykırılık

oluşturduğu ileri sürülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasının iptali istenilen 23. maddesinde belediye meclisi kararlarının kesinleşme ve yürürlüğe girme yöntemi gösterilmektedir.

Maddenin birinci fıkrasında, Belediye başkanının, hukuka aykırı

gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere

beş gün içinde meclise iade edebileceği; ikinci fıkrasında, yeniden görüşülmesi

istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye

tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceği, üçüncü

fıkrasında Belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar

aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabileceği, dördüncü fıkrasında

kararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en

büyük mülkî idare amirine gönderileceği, mülkî idare amirine gönderilmeyen

kararların yürürlüğe girmeyeceği, iptali istenilen beşinci fıkrasında mülkî

idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya

başvurabileceği, son fıkrasında ise kesinleşen meclis kararlarının özetlerinin

yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulacağı belirtilmektedir.

5393 sayılı Kanunun belediye meclisi kararlarının kesinleşme ve yürürlüğe girme yönteminin gösterildiği 23. maddesinin iptali istenilen beşinci fıkrasında, merkezi idareye, belediye meclisi kararları aleyhine idari yargı mercilerine başvurma yetkisi verildiği görülmektedir.

Açıklanan duruma göre, maddenin beşinci fıkrasında yer alan,'Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir.'biçimindeki kuralın, merkezi idarece Anayasa'nın 127. maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken, idarenin bütünlüğü ilkesinin gerektirdiği bir vesayet yetkisini içermediği sonucuna varılmıştır.

Bu nedenle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Haşim KILIÇ,Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.

VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasına ilişkin iptal hükmünün yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu fıkranın YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 4.2.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

VII- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında,'Kanun, kanun

hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların

hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten

kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği

tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı

günden başlayarak bir yılı geçemez'denilmektedir. 2949 sayılı Yasa'nın 53.

maddesinin dördüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmakta, maddenin beşinci

fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi'nin, iptal sonucunda meydana gelecek hukuksal

boşluğu, kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici mahiyette görmesi

halinde, dördüncü fıkradaki hükmü uygulayacağı belirtilmektedir.

3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasının'Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir.' hükmününiptali nedeniyle doğan hukuksal boşluk, kamu düzenini tehdit ve kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, iptal kararının, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA

YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,

4.2.2010 gününde karar verildi.

Başkan

Haşim

KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Sacit

ADALI

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Fettah

OTO

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Şevket

APALAK

KARŞIOY GEREKÇESİ

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinde, Belediye

Başkanı'nın hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını gerekçesini de belirterek

yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebileceği, yeniden

görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye

meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların

kesinleşeceği, Belediye Başkanı'nın meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar

aleyhine idari yargıya başvurabileceği, kararların kesinleştiği tarihten itibaren

en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderileceği,

mülkî idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceği

belirtildikten sonra, itiraz konusu beşinci fıkrada da mülkî idare amirinin

hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği

öngörülmüştür. Böylece, meclis kararları üzerinde belediye başkanı tarafından

gerçekleştirilebilecek bir tür iç denetime olanak sağlanmış, bunun yanında

mülkî idare amirine gönderilmeyen kesinleşmiş meclis kararlarının yürürlüğe

girmeyeceği ve mülkî idare amirinin, hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine

hak veya menfaatinin ihlâl edilmiş olması gibi bir koşul da aranmaksızın idari

yargıya başvurabileceği hükme bağlanarak, zayıflatılmış da olsa vesayet

yetkisine yer verilmiştir.

Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından kanunların öngördüğü

yetki ve kapsam içinde denetlenmeleri yetkisini içeren idari vesayet,

Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında düzenlenmiştir. Buna göre,

merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin

bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin

sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi

karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet

yetkisine sahiptir. Bu bağlamda vesayet, merkezi idareye 'görev' değil 'yetki'

olarak verildiğinden mutlak bir kullanım zorunluluğu içermez. Bu durumda,

vesayet yetkisinin anayasada belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla

kapsam ve sınırının belirlenmesi yasakoyucunun takdiri içinde bulunduğundan

yerel yönetimlerin tüm işlemlerinin idari vesayete bağlı tutulmasının anayasal

bir gereklilik olduğu ileri sürülemez. Yerel yönetimlerin özerkliği asıl olup,

Anayasa ile güvence altına alındığından bu özerkliği ortadan kaldıracak veya

etkisiz kılacak düzenlemelerin Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı açık ise de

onu güçlendirmek amacıyla vesayet yetkisine getirilen sınırlandırmaların

Anayasa ile uyum içinde olmadığından söz edilemez. İdarenin bütünlüğünün

sağlanabilmesi için merkezi yönetime tanınan vesayet yetkisinin aşırı biçimde

kullanılması, yerel yönetimlerin özerkliğini etkisiz hale getireceğinden, bu

yetkinin kullanılmasının sınırları, Anayasa ile çizilerek özerklik Anayasal

güvenceye kavuşturulmuştur.

İtiraz konusu kural ile kesinleşmiş meclis kararlarının mahallin

en büyük mülkî idare amirine gönderilmeden yürürlüğe girememesi ve mülkî idare

amirinin genel hükümlere göre yargıya başvurması olanaklı iken, hukuka aykırı

gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği vurgulanarak dava

ehliyetinin araştırılmasına da gerek bırakmayacak biçimde yargısal denetim

yolunun açılması, vesayet yetkisinin sınırlarının daraltılmakla birlikte

tümüyle de ortadan kaldırılmadığını göstermektedir. Kaldı ki, bu yetkinin

kullanılma biçiminin saptanması, Anayasal çerçeve aşılmamak koşuluyla yasa

koyucuya ait olduğundan, zaman içinde ortaya çıkabilecek gereksinmeler

doğrultusunda farklı düzenlemeler yapılarak daha güçlü bir vesayet yetkisinin

tanınması da olanaklıdır. Ayrıca anılan yetkinin konusu, sadece belediye

meclisi kararlarıyla sınırlı olmadığından, bu yetkinin belediyelerin diğer

idari işlemleri üzerinde de kullanılmasına Anayasal engel bulunmamaktadır.

Çeşitli yasalarda vesayet yetkisi içeren kuralların yer alması da bu hususu

doğrulamaktadır.

Açıklanan nedenlerle Kural'ın Anayasa'ya aykırı bir yönü bulunmadığından başvurunun reddi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Üye

Serruh

KALELİ

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Başkan

Haşim

KILIÇ

Üye

Sacit

ADALI

KARŞIOY GEREKÇESİ

03.07.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasında; 'Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.' denilmektedir.

Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin bütünlüğü ilkesi öngörülmekte, 127. maddesinin beşinci fıkrasında ise merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi düzenlenmektedir.

Anayasa'nın 'Mahalli İdareler' başlıklı 127. maddesinin beşinci fıkrasında 'Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.' hükmü yer almıştır.

Görüldüğü gibi Anayasa, yerel yönetim idareleri ile merkezi idare arasındaki bütünlük ve uyumun sağlanabilmesi için merkezi idareye yerel yönetimlerin iş ve işlemleri üzerinde idari vesayet denetimi yapma yetkisi vermekte ve bu yetkinin esas ve usullerinin yasa ile düzenlenmesini öngörmektedir.

Yerinden yönetim idareleri varlıkları Anayasa ve Yasalarla güvence altına alınmış olan, seçilmiş organları, ayrı bütçe ve malvarlığına sahip özerk tüzel kişilerdir. Dolayısıyla Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan idari vesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınmış ve güvence altına alınmış bulunan özerkliğin bir istisnasıdır.

Bu durumda vesayet yetkisinin Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla kapsam ve sınırlarının belirlenmesi yasakoyucunun takdiri içinde olup, yerel yönetimlerin bütün işlemlerinin idari vesayete bağlı tutulmasının anayasal bir gereklilik olduğu söylenemez.

İtiraz konusu 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hüküm; Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine uygun bir şekilde idarenin vesayet yetkisini idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik olarak, aynı zamanda demokratik toplum yapısının öngördüğü şekilde düzenlendiği açıktır.

Açıklanan nedenle iptali istenilen kural Anayasa'ya uygun olup, iptal isteminin reddi gerektiği düşüncesi ile karara katılmıyorum.

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Serruh

KALELİ

Üye Zehra · Ayla PERKTAŞ