AYM Norm Denetimi E.2016/139 K.2016/188

İdari Dava Daireleri Kurulu

İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965

tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun, 13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122. maddesinin dördüncü fıkrasının, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

OLAY

Davacı hakkında düzenlenen 2014 yılı 1. dönem performans değerlendirmesi ile bu işlemin dayanağı olan Dışişleri Bakanlığı Personeli Performans Değerlendirme Yönergesinin iptali talebiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali ve yürürlüğünün durdurulması için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen, itiraz konusu kuralın da yer aldığı 122. maddesi şöyledir:

“Başarı, üstün başarı değerlendirmesi ve ödül:

Madde 122- (Değişik: 13/2/2011-6111/110 md.)

Görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve çalışmaları ile

emsallerine göre başarılı görev yapmak suretiyle; kamu kaynağında önemli ölçüde

tasarruf sağlanmasında, kamu zararının oluşmasının önlenmesinde ve önlenemez

kamu zararlarının önemli ölçüde azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin

beklenenin üzerinde artırılmasında veya sunulan hizmetlerin etkinlik ve

kalitesinin yükseltilmesinde somut olaylara ve verilere dayalı olarak katkı

sağladıkları tespit edilen memurlara, merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde

valiler, ilçelerde kaymakamlar tarafından başarı belgesi verilebilir. (Ek

cümle: 22/5/2012-6318/44 md.) Türk Silahlı Kuvvetlerinde (Jandarma Genel

Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı hariç) görevli Devlet memurları için

Millî Savunma Bakanı bu yetkisini devredebilir. Üç defa başarı belgesi alanlara

üstün başarı belgesi verilir.

Üstün başarı belgesi verilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakan ve illerde valiler tarafından uygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 200’üne kadar ödül verilebilir.

Bu maddeye göre bir malî yıl içinde ödüllendirileceklerin sayısı, kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudunun binde onundan, Gümrük Müsteşarlığı, Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü kadroları için binde yirmisinden fazla olamaz. Yıl içinde ödüllendirilen personel sayısı kurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonuna kadar Devlet Personel Başkanlığına bildirilir.

Kamu kurum ve kuruluşları yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebilir.”

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 2.8.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

1- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekirken, yasama organı tarafından temel ilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusunda idareye, sınırları belli olmayan yetki verilmesinin, yasama yetkisinin devri anlamına geldiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kuralda, kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü almak kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebileceği öngörülmektedir.

5. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.

6. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.

7. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir.

8. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.

9. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organının bir

konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi

gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını

yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi

öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi

verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık

oluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi

öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş

olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü

konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve

idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri

olarak yorumlanamaz.

10.Anayasa’nın 128. maddesinde, “Devletin, kamu iktisadî

teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre

yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli

görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve

diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları

ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla

düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla

özel olarak düzenlenir.” denilmiştir. Buna göre, Anayasa’nın 128.

maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelin

nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin

kanunla düzenlenmesi zorunludur.

11. 657 sayılı Kanun’un 122. maddesinde, görevlerinde üstün başarı

gösteren memurların ödüllendirilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Maddenin birinci fıkrasında, görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve

çalışmaları ile emsallerine göre daha başarılı olarak görev yapmak suretiyle;

kamu kaynağında önemli ölçüde tasarruf sağlanmasında, kamu zararının

oluşmasının önlenmesinde ve önlenemez kamu zararlarının önemli ölçüde

azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin beklenenin üzerinde artırılmasında

veya sunulan hizmetlerin etkinlik ve kalitesinin yükseltilmesinde somut

olaylara ve verilere dayalı olarak katkı sağladıkları tespit edilen memurlara,

merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde valiler, ilçelerde kaymakamlar

tarafından başarı belgesi verilebileceği, üç defa başarı belgesi alanlara da

üstün başarı belgesi verileceği; ikinci fıkrasında, üstün başarı belgesi

verilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakan ve illerde valiler tarafından

uygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %

200’üne kadar ödül verilebileceği; üçüncü fıkrasında, bir malî yıl içinde

ödüllendirileceklerin sayısının, kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudunun

binde onundan, Gümrük Müsteşarlığı, Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet Genel

Müdürlüğü kadroları için binde yirmisinden fazla olamayacağı ve yıl içinde

ödüllendirilen personel sayısının kurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonuna

kadar Devlet Personel Başkanlığına bildirileceği ifade edilmiştir. İtiraz

konusu dördüncü fıkrada ise kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekte oldukları

hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı,

verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun

görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerini belirleyebileceği hüküm

altına alınmıştır.

12. Anılan maddede, memurlara hangi şartlarda başarı ve üstün

başarı belgesi verileceği belirtilmiş, üstün başarı belgesi almaya hak kazanan

memurlara verilebilecek ödül miktarı ile ödüllendirilecek personel sayısının

üst sınırı herhangi bir tartışmaya sebep olmayacak şekilde gösterilmiştir.

Bunun yanında itiraz konusu kuralda da, idarelerin, memurların başarı,

verimlilik ve gayretlerini ölçmede kullanacakları kriterleri belirlerken,

yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulunduracakları ve

Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alacakları belirtilmek suretiyle

temel esaslar da belirlenmiştir. Dolayısıyla, görevli oldukları kurumlarda,

olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre başarı gösteren memurlara

ödül verilmesine ilişkin temel kurallar kanunla belirlenmiş olduğundan kuralda

bir belirsizlik bulunmamaktadır.

13. Kamu hizmetleri, her bir kamu kurum ve kuruluşunun faaliyet alanına göre farklı usul ve esaslara göre yürütülmektedir. Dolayısıyla, kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinin başarı, verimlilik ve gayretlerinin ölçümüne ilişkin değerlendirme kriterleri de, her bir kurum tarafından yürütülen hizmetin özelliklerine göre farklılık göstermektedir. Bu kriterlerin her birinin kanunda tek tek belirlenmesi ise mümkün değildir.

14. Bu bağlamda, Kanun’un 122. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında, olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre başarı gösteren memurlara ödül verilmesine ilişkin temel kurallar belirlendikten sonra kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerinin de göz önünde bulundurulacağı belirtilmek suretiyle memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerinin belirlenmesi konusunda ilgili idarelerin yetkili kılınmasında yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık teşkil eden bir husus bulunmamaktadır.

15. Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

16. Başvuru kararında özetle, yasama organı tarafından temel ilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusunda idareye, sınırları belli olmayan yetki verilmesinin telafisi güç ve imkânsız zararların doğmasına sebebiyet vereceği belirtilerek yürürlüğün durdurulması talep edilmiştir.

14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun, 13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122. maddesinin dördüncü fıkrasına yönelik iptal talebi, 14.12.2016 tarihli, E.2016/139, K.2016/188 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE, 14.12.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ