AYM Norm Denetimi E.2016/140 K.2017/92

Esas Sayısı : 2016/140

Karar Sayısı : 2017/92

Karar Tarihi : 12.4.2017

R.G. Tarih-Sayısı : 25.5.2017-30076

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte 122 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 3.5.2016

tarihli ve 6713 sayılı Kolluk Gözetim Komisyonu Kurulması Hakkında Kanun’un;

A- 3. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin,

2- (2) numaralı fıkrasının,

B- 5. maddesinin (10) numaralı fıkrasının,

Anayasa’nın 2. ve 90. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ

Dava konusu kuralların yer aldığı Kanun’un;

1- 3. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkraları şöyledir:

“Kuruluş

MADDE 3- (1) Bu Kanunla verilen görevleri, kendi yetki ve sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirmek üzere Kolluk Gözetim Komisyonu kurulmuştur. Komisyon, İçişleri Bakanlığı bünyesinde sürekli kurul olarak görev yapar.”

“(2) Komisyon; Müsteşarın başkanlığında, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Başkanı, Kurul Başkanı, Bakanlık I. Hukuk Müşaviri, Adalet Bakanlığı Ceza İşleri Genel Müdürü, üniversitelerin ceza ve ceza usul hukuku ana bilim dallarında görevli öğretim üyeleri arasından Bakanın teklif edeceği üç aday ile baro başkanı seçilme yeterliğine sahip serbest avukatlar arasından Adalet Bakanının teklif edeceği üç aday arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek birer üyeden oluşur.”

2- 5. maddesinin (10) numaralı fıkrası şöyledir:

“(10) Komisyonun faaliyetleri ve diğer ihtiyaçları ile yolluk giderleri için, her yıl İçişleri Bakanlığı bütçesine gerekli ödenek konulur.”

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 2.8.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma taleplerinin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İptal Taleplerinin Gerekçesi

3. Dava dilekçesinde özetle; kolluk görevlileri hakkında

yürütülen soruşturmaların adil, etkin ve yeterli olabilmesi için uluslararası

sözleşmelere ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatlarına göre bağımsız bir

şikâyet sisteminin varlığının gerektiği, bağımsızlığın ise soruşturmayı yürüten

mercilerle hakkında şikâyette bulunulan kolluk görevlisi arasında kurumsal veya

hiyerarşik bir bağlantının bulunmaması ve şikâyet merciine tanınacak mali

özerklik ile mümkün olabileceği, Kolluk Gözetim Komisyonunun (Komisyon), kolluk

görevlilerinin hiyerarşik olarak bağlı bulundukları İçişleri Bakanlığı

bünyesinde oluşturulması, üyelerinin tamamının yürütme organı tarafından

seçilen bürokratlardan ve hukukçulardan oluşması, bağımsız bir bütçesinin

bulunmaması, harcamalarının İçişleri Bakanlığı bütçesine konulacak ödenekten

karşılanması ve şikâyette bulunan kişiye veya sivil toplum kuruluşlarına

Komisyonda yer verilmemesi nedenleriyle Komisyonun bağımsız bir yapıya sahip

olmadığı, bu nedenle etkin, adil ve yeterli bir kolluk şikâyet sisteminden

bahsedilemeyeceği, nesnel ve objektif bir değerlendirme yapılamayacağı için

keyfi uygulamaların söz konusu olabileceği, disiplin soruşturması sonucunda

verilecek kararlar yönünden öngörülebilirliğin ortadan kaldırıldığı, bu

itibarla hukuk devletinin unsurlarından olan “belirlilik” ilkesinin

ihlal edildiği, tüm bu olumsuzluklar karşısında yasal düzenlemelerden beklenen

kamu yararının gerçekleşmeyeceği belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2. ve 90.

maddelerine aykırı oldukları ileri sürülmüştür.

B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. Dava konusu kurallar ile Komisyonun; İçişleri

Bakanlığı bünyesinde sürekli kurul olarak görev yapması; İçişleri Bakanlığı

Müsteşarının başkanlığında, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Başkanı,

İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanı, İçişleri Bakanlığı I. Hukuk Müşaviri,

Adalet Bakanlığı Ceza İşleri Genel Müdürü, üniversitelerin ceza ve ceza usul

hukuku ana bilim dallarında görevli öğretim üyeleri arasından İçişleri

Bakanının teklif edeceği üç aday ile baro başkanı seçilme yeterliğine sahip

serbest avukatlar arasından Adalet Bakanının teklif edeceği üç aday arasından

Bakanlar Kurulunca seçilecek birer üyeden oluşması; faaliyetleri ve diğer

ihtiyaçları ile yolluk giderleri için her yıl İçişleri Bakanlığı bütçesine

gerekli ödeneğin konulması öngörülmektedir.

5. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

6. Hukuk devleti ilkesinin bir başka gereği ise

kanunların kamu yararı amacını gerçekleştirmek üzere çıkarılmasıdır. Anayasa

Mahkemesinin kimi kararlarında kamu yararı kavramından ne anlaşılması gerektiği

ortaya konulmuştur. Buna göre kamu yararı, genel bir ifadeyle bireysel, özel

çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.

Kanunun amaç öğesi bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi için kanunun

çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir.

İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışında bir amaçla

çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa’ya

aykırı olduğu söylenebilir. Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareket

edip etmediği ancak ilgili yasama belgeleri incelenerek ve kuralın objektif

anlamına bakılarak tespit edilebilir.

7. Öte yandan kanun koyucu, Anayasa’ya ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla kural koyma yetkisine sahip olup yapılan bir düzenlemede kamu yararının bulunup bulunmadığını kendisi takdir eder. Anayasa’ya uygunluk denetiminde kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil, incelenen kuralın kamu yararı dışında belli bireylerin ya da grupların çıkarları gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı incelenir.

8. Dava konusu kurallar, Komisyonun oluşumunu, idare teşkilatı içindeki konumunu ve mali kaynağını düzenlemektedir.

9. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesinin bir gereği olarak Anayasa’da düzenlenmeyen bir alanı doğrudan düzenleyebilir. Bu bağlamda, ülkemizde kolluk şikâyet sisteminin iyileştirilmesi amacıyla yasal düzenlemeler yapılması, kurum veya kuruluşlar oluşturulması ve bunların teşkilat yapısı ile görev ve yetkilerinin belirlenmesi, bu çerçevede anayasal bir kurum olmayıp kanunla kurulan Komisyonun oluşumunun, idare teşkilatı içindeki konumunun ve mali kaynağının belirlenmesi, anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamındadır.

10. Kanun’un genel gerekçesinde, yapılan düzenlemeyle

gözetilen temel amacın, kolluk hakkındaki şikâyetlerin incelenmesi,

izlenmesi ve sonuçlandırılmasını sağlayan mevcut mekanizmaların daha etkili ve

hızlı işlemesini sağlamak olduğu belirtilmiştir. Dava konusu kuralların gerekçelerinde

de Komisyonun Kanun’la verilen görevleri, kendi yetki ve sorumluluğu altında

bağımsız olarak yerine getireceği, bağımsızlıktan kastedilenin özerk bir yapı

şeklinde örgütlenme olmayıp fonksiyonel olarak tarafsız bir şekilde görev

yapılması olduğu, diğer bir ifadeyle Komisyonun organik değil fonksiyonel

anlamda bağımsızlığının sağlanmasının öngörüldüğü, bu çerçevede görev alanına

giren konularla ilgili olarak hiçbir organ, makam, merci veya kişinin Komisyona

emir ve talimat veremeyeceğinin, tavsiye veya telkinde bulunamayacağının açık

bir şekilde belirtildiği, Komisyonun, İçişleri Bakanlığı Müsteşarının

başkanlığında oluşturulması suretiyle daha etkin görev yapmasının hedeflendiği,

Komisyonda kolluk teşkilatlarının (Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel

Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı) temsilcilerine yer verilmediği,

bununla Komisyonun fonksiyonel anlamdaki bağımsız niteliğinin

güçlendirilmesinin amaçlandığı ifade edilmiştir.

11. Anılan gerekçeler göz önünde bulundurulduğunda dava konusu kuralların Komisyonun görev ve yetkilerini bağımsız ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesi amacıyla öngörüldüğü anlaşılmakta, söz konusu düzenlemelerin kamu yararı dışında özel çıkarlar gözetilerek veya belirli kişiler lehine getirildiği sonucuna ulaşılamamaktadır. Bu konuda yapılacak değişikliklerle kamu yararının hangi ölçüde gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemek ise yerindelik denetimi kapsamında olup anayasa yargısının denetiminin konusu dışında kalmaktadır.

12. Komisyonun görev ve yetkilerinin düzenlendiği 4. madde göz önünde bulundurulduğunda, Komisyona tanınan görev ve yetkilerin icrai olmaktan ziyade ilgili alanda gözetim, izleme, standart belirleme, önerilerde bulunma ve koordinasyon sağlama biçiminde olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle, dava konusu kurallarla oluşturulan Komisyonun organik anlamda bağımsız ya da özerk olmasının anayasal bir zorunluluk olduğu söylenemez.

13. Diğer taraftan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri

de “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem

kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer

vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca

kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi

gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey,

yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi

hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını bilmelidir. Birey ancak bu

durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar.

Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve

işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu

güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

14. Kanun’a göre kolluk görevlilerini doğrudan soruşturma

yetkisi bulunmayan Komisyon, kolluk görevlilerinin işledikleri iddia edilen

suçlardan veya disiplin cezasını gerektiren eylem, tutum ve davranışlarından

dolayı gerektiğinde yetkili merciler tarafından haklarında disiplin

soruşturmasının yapılmasını isteyebilmektedir. Bu takdirde ilgili kolluk

görevlileri hakkında disiplin soruşturması yürürlükteki disiplin mevzuatına

göre yetkili olan merciler tarafından, yine mevcut disiplin mevzuatına göre

yapılacak, verilecek kararların itiraz üzerine incelenmesi ve yargısal

denetiminde de aynı mevzuat göz önünde bulundurulacaktır. Dava konusu

kurallarla kolluk görevlilerinin hangi eylem, tutum veya davranışlarına hangi

hukuksal yaptırımların veya sonuçların bağlandığı, disiplin amirlerinin kimler

olduğu, soruşturma sonucunda verilen kararların denetim usullerinin ne olacağı

konularında bir değişiklik öngörülmemesi, buna karşılık kuralların Komisyonun

oluşumunu, idare teşkilatı içindeki konumunu ve mali kaynağını ayrıntılı olarak

göstermesi karşısında kuralların soruşturma süreci sonucunda verilecek kararlar

yönünden hukuki belirsizliğe yol açtığı söylenemez.

15. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.

16. Kuralların, Anayasa’nın 90. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

17. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

3.5.2016 tarihli ve 6713 sayılı Kolluk Gözetim Komisyonu Kurulması Hakkında Kanun’un;

A- 3. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesine,

2- (2) numaralı fıkrasına,

B- 5. maddesinin (10) numaralı fıkrasına,

yönelik iptal talepleri, 12.4.2017 tarihli ve E.2016/140, K.2017/92 sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümle ve fıkralara ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, 12.4.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

KÖMÜRCÜ

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ