AYM Norm Denetimi E.2016/15 K.2016/14

Esas Sayısı : 2016/15

Karar Sayısı : 2016/14

Karar Tarihi : 16.3.2016

R.G. Tarih-Sayı : 25.03.2016 – 29664

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sayıştay Sekizinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul üyesi." ibarelerinin, Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY

Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyelerine fazla ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada, sorumluların Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME

KURALI

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK) ek 11. maddesinin itiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:

"Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;

...

b) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta

Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurul

başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ilgili

mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam,

tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa

olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan

bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için

bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar

yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, mevzuatında kadrosuna

bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması

öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik

hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.

...

Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz."

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 16.3.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine, 15.1.2012 tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam tutarına üst sınır getiren itiraz konusu kuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK'nin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralların Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'nin ek

11. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli (III)

sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf

Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan

kurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek

ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne

ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında

yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, bakanlık

müsteşar yardımcısına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal

hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net

tutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali

olarak belirlenen personel ile denk kabul edileceğini düzenlemektedir.

5. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'ye 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan KHK'lerdendir.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,

işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin

yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine

verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle yetki kanununa sonra da

Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,

Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunun

denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından

uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk

denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi

girer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen

sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin

dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.

7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan alan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez."denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.

10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın 163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.

2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası

uyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,

ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK'nin

çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'nin

Anayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri

yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,

Anayasa'nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve

Ödevler"başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve

Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alan

içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı

Yetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesinde

Anayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.

12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali

haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas

edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,

teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı

Yetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda bir

düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,

kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına

ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini

vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki

Kanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal

sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda

öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda

bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

13. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'nin ek 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul üyesi." ibareleridir.

14. 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılı

KHK'ye eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendiyle, bu maddenin

yürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018

sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici

kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa

veya yeniden atanan kurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü

maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma

ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile

sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir

aylık toplam net tutarının, bakanlık müsteşar yardımcısına, mevzuatında,

kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında

yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği ve

bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile

denk kabul edileceği belirtilerek, "kurul üyesi"nin mali

haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki

Kanunu'nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme,

seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve

esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer

verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm,

mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen

bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı

ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme

niteliğindedir.

15. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptalleri gerekir.

IV- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ

16. 30.3.2011 tarihli ve 6216

sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un

43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında başvurunun;

kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün sadece belirli

madde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümlerin

iptalinin kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün diğer

bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde,

keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla Anayasa

Mahkemesince, uygulama olanağı kalmayan

kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün söz konusu

öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceği

öngörülmektedir.

17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul üyesi." ibarelerininiptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan ".için bakanlık müsteşar yardımcısı,." ibaresinin de 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Nuri

NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ