AYM Norm Denetimi E.2017/158 K.2018/89

30608

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK ve Özgür ÖZEL ile birlikte 116 milletvekili

DAVANIN KONUSU

20/7/2017 tarihli ve 7035 sayılı Bölge Adliye ve Bölge İdare Mahkemelerinin İşleyişinde Ortaya Çıkan Sorunların Giderilmesi Amacıyla Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un;

A. 3. maddesiyle 6/1/1982 tarihli ve 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3/D maddesine eklenen (3) numaralı fıkranın,

B. 12. maddesiyle 26/9/2004 tarihli ve 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'un 35. maddesine eklenen dördüncü fıkranın,

C. 26. maddesiyle 11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanunu’nun 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen “Bölge adliye ve bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümü ile ilk derece mahkemeleri arasındaki iş dağılımını karara bağlamak.” biçimindeki (c) bendinin, (dava konusu (c) bendi 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 208. maddesiyle 6087 sayılı Kanun'un 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinden sonra gelmek üzere eklenen dört yeni bendin teselsül ettirilmesiyle mevcut madde metninde (f) bendi olarak yer almaktadır)

Anayasa'nın 2., 90., 138. ve 139. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürür1üklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

İptali talep edilen kuralların yer aldığı;

A. 2576 sayılı Kanun’un 3/D maddesi şöyledir

“ 1. Bölge idare mahkemesi dairelerinin görevleri şunlardır:

a) İlk derece mahkemelerince verilen ve istinaf yolu açık olan nihai kararlara karşı yapılan istinaf başvurularını inceleyerek karara bağlamak.

b) İlk derece mahkemelerince yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlara karşı yapılan itirazları inceleyerek karara bağlamak.

c) Yargı çevresi içinde bulunan ilk derece mahkemeleri arasındaki görev ve yetki uyuşmazlıklarını çözmek.

d) Yargı çevresi içinde bulunan yetkili ilk derece mahkemesinin bir davaya bakmasına fiili veya hukuki bir engel çıktığı veya iki mahkemenin yargı çevresi sınırlarında tereddüt edildiği veya iki mahkemenin de aynı davaya bakmaya yetkili olduklarına karar verdikleri hâllerde; o davanın bölge idare mahkemesi yargı çevresi içinde bulunan başka bir mahkemeye nakline veya yetkili mahkemenin tayinine karar vermek.

e) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.

2. (Ek: 20/7/2017-7035/3 md.) İki dairenin görevine ilişkin davalar, ilgili dairenin isteği üzerine o dairelerin birlikte yapacakları toplantıda karara bağlanır. Bu toplantıya daire başkanlarından kıdemli olan katılır ve başkanlık eder. Toplanma ve görüşme yeter sayısı beştir. Kararlar oy çokluğuyla verilir. Bu davalar, istemde bulunan ilgili dairenin esas ve karar numaralarını alır.

3. (Ek: 20/7/2017-7035/3 md.) Gelen işlerin yoğunluğu ve niteliği dikkate alınarak bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümü, Hâkimler ve Savcılar Kurulu tarafından belirlenir.”

B. 5235 sayılı Kanun’un 35. maddesi şöyledir

“Bölge adliye mahkemesi ceza daireleri başkanlar kurulu ve hukuk daireleri başkanlar kurulu kendi aralarında toplanır ve aşağıdaki görevleri yaparlar:

1. Daireler arasında çıkan iş bölümü uyuşmazlıklarını karara bağlamak,

2. (Mülga: 15/8/2016-KHK-674/10 md.; Aynen kabul: 10/11/2016-6758/10 md.)

3. Re'sen veya bölge adliye mahkemesinin ilgili hukuk veya ceza dairesinin ya da Cumhuriyet başsavcısının, Hukuk Muhakemeleri Kanunu veya Ceza Muhakemesi Kanununa göre istinaf yoluna başvurma hakkı bulunanların, benzer olaylarda bölge adliye mahkemesi hukuk veya ceza dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında ya da bu mahkeme ile başka bir bölge adliye mahkemesi hukuk veya ceza dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında uyuşmazlık bulunması hâlinde bu uyuşmazlığın giderilmesini gerekçeli olarak istemeleri üzerine, kendi görüşlerini de ekleyerek Yargıtaydan bu konuda bir karar verilmesini istemek,

4. Kanunlarla verilen diğer görevleri yerine getirmek.

(Değişik fıkra: 20/11/2017 – KHK-696/92 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7079/87 md.) (3) numaralı bende göre yapılacak istemler, ceza davalarında Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığına, hukuk davalarında ise ilgili hukuk dairesine iletilir. Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığı uyuşmazlık bulunduğuna kanaat getirmesi durumunda ilgili ceza dairesinden bir karar verilmesini talep eder. Uyuşmazlığın giderilmesine ilişkin olarak dairece bu fıkra uyarınca verilen kararlar kesindir.

Başkanlar kurulu eksiksiz toplanır ve çoğunlukla karar verir.

(Ek fıkra: 20/7/2017-7035/12 md.) Gelen işlerin yoğunluğu ve niteliği dikkate alınarak bölge adliye mahkemeleri ceza ve hukuk daireleri arasındaki iş bölümü, Hâkimler ve Savcılar Kurulu tarafından belirlenir.”

C. 6087 sayılı Kanun’un 9. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:

“ (1) Birinci Dairenin görevleri şunlardır:

a) Hâkim ve savcılarla ilgili olarak;

1) Atama ve nakletme,

2) Geçici yetki verme,

3) Kadro dağıtma,

4) Müstemir yetkileri düzenleme,

5) Yıllık ve mazeret izinleri dışında her türlü izin verme,

6) Eğitim programlarına katılmaya ilişkin izin verme,

işlemlerini yapmak.

b) (Ek: 2/7/2018-KHK-703/208 md.) Hâkim ve savcıların görevlerini; kanun ve diğer mevzuata (hâkimler için idarî nitelikteki genelgelere) uygun olarak yapıp yapmadıklarına ilişkin denetleme işlemlerini Teftiş Kuruluna yaptırmak.

c) (Ek: 2/7/2018-KHK-703/208 md.) Hâkim ve savcılar hakkındaki ihbar ve şikâyetleri inceleyip gereğini yapmak.

ç) (Ek: 2/7/2018-KHK-703/208 md.) Hâkim ve savcıların görevlerinden dolayı veya görevleri sırasında suç işleyip işlemediklerini, hâl ve eylemlerinin sıfat ve görevleri icaplarına uyup uymadığını Kurul müfettişleri veya müfettiş yetkilerini haiz kıdemli hâkim veya savcı eliyle araştırma ve gerektiğinde haklarında inceleme ve soruşturma işlemleri ile inceleme ve soruşturma yapılmasına yer olmadığına ilişkin işlemler için teklifte bulunmak.

d) (Ek: 2/7/2018-KHK-703/208 md.) İlgili kanunlarda verilen görevlerin yerine getirilmesi bakımından en yakın mahkeme veya hâkimlikleri belirlemek.

e) Meslek öncesi eğitimde staj mahkemelerini belirlemek.

f) (Ek: 20/7/2017-7035/26 md.) Bölge adliye ve bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümü ile ilk derece mahkemeleri arasındaki iş dağılımını karara bağlamak.

g) Genel Kurul tarafından verilen diğer işleri yapmak.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 7/9/2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kuralların Anlam ve Kapsamları

3. 2576 sayılı Kanun’un bölge idare mahkemesi dairelerinin görevlerini düzenleyen 3/D maddesine eklenen (3) numaralı fıkra ile, gelen işlerin yoğunluğu ve niteliği dikkate alınarak bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümünün Hâkimler ve Savcılar Kurulu (HSK) tarafından belirleneceği öngörülmüştür.

4. 5235 sayılı Kanun’un 35. maddesine eklenen fıkrada da aynı şekilde, gelen işlerin yoğunluğu ve niteliği dikkate alınarak bölge adliye mahkemeleri ceza ve hukuk daireleri arasındaki iş bölümünün HSK tarafından belirleneceği ifade edilmiştir.

5. 6087 sayılı Kanun’un 9. maddesinin birinci fıkrasında da bölge adliye ve bölge idare mahkemelerinin daireleri arasındaki iş bölümü ile ilk derece mahkemeleri arasındaki iş dağılımını karara bağlama görevinin HSK Birinci Dairesinin görevleri arasında bulunduğu hüküm altına alınmıştır.

6. 2576, 5235 ve 6087 sayılı Kanunlarda yer alan kurallar ile ilgili madde gerekçelerinde bölge idare ve bölge adliye mahkemelerindeki daireler arasındaki iş bölümünü belirleme görevinin uygulama birliğinin, ilk derece mahkemeleri arasında da iş dağılımını belirleme görevinin uzmanlaşmanın sağlanması amacıyla HSK’ya verildiği belirtilmiştir.

7. 2576 sayılı Kanun’un 3/A maddesi ile istinaf başvurularını inceleyip karara bağlamak, yargı çevresindeki idare ve vergi mahkemeleri arasında çıkan görev ve yetki uyuşmazlıklarını kesin karara bağlamak ve diğer kanunlarla verilen görevleri yapmak şeklinde görevlendirilen bölge idare mahkemelerinin Kanun’un 3. maddesinin (2) numaralı fıkrasına göre biri idare diğeri vergi olmak üzere en az iki daireden oluşacağı, gerekli hâllerde dairelerin sayısının Adalet Bakanlığının teklifi üzerine HSK tarafından artırılıp azaltılabileceği öngörülmüştür.

8. 5235 sayılı Kanun’un 33. maddesinde bölge adliye mahkemelerinin görevleri, adlî yargı ilk derece mahkemelerince verilen ve kesin olmayan hüküm ve kararlara karşı yapılacak başvuruları inceleyip karara bağlamak ve kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak şeklinde sayılmıştır. 5235 sayılı Kanun’un 29. maddesinde bölge adliye mahkemelerinin hukuk ve ceza dairelerinden oluşacağı, her bölge adliye mahkemesinde en az üç hukuk ve en az iki ceza dairesi bulunacağı, gerekli hâllerde dairelerin sayısının Adalet Bakanlığının önerisi üzerine HSK tarafından artırılıp azaltılabileceği belirtilmiştir. Hukuk ve ceza dairelerinin görevleri de 5235 sayılı Kanun’un 36. ve 37. maddelerinde açıklanmıştır.

B. İptal Taleplerinin Gerekçesi

9. Dava dilekçesinde özetle, kurallarla bölge idare ve bölge

adliye mahkemelerinin daireleri arasındaki iş bölümü ile ilk derece

mahkemeleri arasındaki iş dağılımını belirleme yetkisinin HSK’ya

verilmesinin yürütmenin mahkemelere müdahalesi anlamına geldiği ve mahkemelerin

bağımsızlığı ilkesi ile bağdaşmadığı, HSK’nın defalarca değiştirilen yapısı ile

yürütmenin bir birimi hâline getirildiği, mahkemelerde görev yapan

hâkimlerle ilgili atama, meslekte yükselme gibi hususlar HSK’nın yetkisinde

olduğundan hâkimlerin mahkemelerin iş bölümlerini de belirleyen HSK’nın

istemediği yönde bir karar veremeyeceği, bağımsız ve tarafsız olması gereken

yargı erkinin hukuk devleti ilkesi yok sayılarak tamamen siyasetin etkisine

girdiği, hâkimlik teminatının ihlal edildiği, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin

bağlayıcı kararlarının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın

2., 90., 138. ve 139. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

10. Anayasa’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

11. Anayasa’nın 138. maddesinin birinci fıkrasında hâkimlerin görevlerinde bağımsız oldukları ve Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri; ikinci fıkrasında hiçbir organ, makam, merci veya kişinin yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremeyeceği, genelge gönderemeyeceği, tavsiye ve telkinde bulunamayacağı belirtilerek hukuk devleti olmanın zorunlu bir gereği olan yargı bağımsızlığı teminat altına alınmıştır.

12. Mahkemelerin bağımsızlığı ilkesi, hâkimlerin görevlerinde bağımsız olmalarını ifade etmektedir. Hâkimlerin görevlerinde bağımsızlıkları ise onlara tanınan bir ayrıcalık olmayıp adaletin dolaylı dolaysız her türlü etki, baskı, yönlendirme ve kuşkudan uzak şekilde dağıtılması amacını gütmektedir. Yargının bir karakteri olan bağımsızlık; hâkimin çekinmeden ve endişe duymadan, Anayasa'nın öngördüğü gereklerden başka herhangi bir dış etki altında kalmadan, yansız tutumla, özgürce karar verebilmesidir.

13. Mahkemelerin bağımsızlığı ilkesinin bir uzantısı olan hâkimlik ve savcılık teminatının düzenlendiği Anayasa’nın 139. maddesinde ise ”Hâkimler ve savcılar azlolunamaz, kendileri istemedikçe Anayasada gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamaz; bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa, aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamaz…” denilmiştir.

14. Hukuk devletinde kanun koyucu; mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi, yargılama usulleri ve yapısı hakkında Anayasa kurallarına bağlı olmak koşuluyla ihtiyaç duyduğu düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisine sahiptir. Nitekim Anayasa'nın 142. maddesinde “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir” denilmek suretiyle bu husus hüküm altına alınmıştır.

15. Anayasa’nın 159. maddesinin birinci fıkrasında HSK’nın mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kurulacağı ve görev yapacağı öngörülmüştür. 6087 sayılı Kanun’un 3. maddesinin (6) numaralı fıkrasında da HSK’nın görevlerini yerine getirirken ve yetkilerini kullanırken bağımsız olduğu, hiçbir organ, makam, merci veya kişinin HSK’ya emir ve talimat veremeyeceği belirtilmiş; (7) numaralı fıkrasında ise HSK’nın mahkemelerin bağımsızlığı ile hâkimlik ve savcılık teminatı esaslarını gözeterek adalet, tarafsızlık, doğruluk ve dürüstlük, tutarlılık, eşitlik, ehliyet ve liyakat ilkeleri çerçevesinde görev yapacağı ifade edilmiştir.

16. Bölge idare mahkemelerinin idare ve vergi daireleri, bölge

adliye mahkemelerinin hukuk ve ceza daireleri olarak; ilk derece mahkemelerinin

ise bir isim altında daireler hâlinde çalışmaları mahkemelerin

teşkilatlanmasına ilişkindir. İlk derece mahkemeleri ile bölge idare ve bölge

adliye mahkemelerinin görevleri bir bütün olarak sayıldığından bu mahkemelerde

birden fazla dairenin bulunması hâlinde iş durumuna göre hangi işin hangi

dairede görüleceği hususu teknik anlamda görev ilişkisini değil iş paylaşımını

ifade etmektedir. Bu nedenle bölge idare ve bölge adliye mahkemelerinin

daireleri ile birden fazla daire hâlinde teşkilatlanan ilk derece mahkemeleri

arasındaki iş bölümü ve iş paylaşımının kanunla belirlenmesi zorunluluğu

bulunmamaktadır.

17. 7035 sayılı Kanun’da dava konusu kurallarla ilgili madde

gerekçelerinde; iş bölümünün bölge adliye ve bölge idare mahkemelerinde

uygulama birliğini, ilk derece mahkemelerindeki iş dağılımının ise bu

mahkemelerde uzmanlaşmayı sağlamaya yönelik olduğu ifade edilmektedir. İlk

derece mahkemeleri ile bölge adliye ve bölge idare mahkemelerinin görev alanına

giren dava konuları 2576 ve 5235 sayılı Kanunlar ile diğer özel kanunlarda

belirtildiğinden yapılacak olan iş bölümü veya iş dağılımı mahkemelerin bakmakla

görevli olduğu dava konularını etkilememektedir. Bir başka ifadeyle sözü edilen

mahkemeler Kanun'da belirtilen görev tanımları içinde yargılama yapmaya devam

etmektedir. Ancak bölge idare mahkemelerinde idare ve vergi dairelerinin ya da

bölge adliye mahkemelerinde ceza ve hukuk dairelerinin birden fazla olduğu

yerlerde daireler arasında anılan mahkemelerin görev alanlarına giren konularda

iş bölümü HSK tarafından belirlenecektir. Yine aynı yargı yerinde aynı isim

altında daireler hâlinde çalışan ilk derece mahkemeleri arasında iş dağılımını

belirleme yetkisi HSK’ya verilmiştir. Dolayısıyla dava konusu kurallarla ilk

derece mahkemelerinin, bölge adliye ve

bölge idare mahkemelerinin kanunla belirlenmiş görev alanlarının

HSK tarafından alınacak bir kararla değiştirilmesi veya bu mahkemelere yeni bir

görev verilmesi söz konusu değildir.

18. Bölge adliye ve bölge idare mahkemelerindeki daireler

arasındaki iş bölümü ile ilk derece mahkemelerindeki iş dağılımı mahkemelerin

bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kurulan ve görev yapan HSK

tarafından gerçekleştiğinden anılan düzenlemelerin sözü edilen mahkemelerde

görev alan hâkimlerin güvencelerini ve bağımsızlıklarını zayıflatıcı niteliği

de bulunmamaktadır. Bu nedenle HSK’nın söz

konusu iş bölümü ile iş dağılımını belirlemesi, hâkimlere yönelik bir baskı

ve hâkimlerin yönlendirilmesi olarak

nitelendirilemez ve hâkimlerin yansız tutumla, özgürce karar

vermelerine engel oluşturmaz. Dolayısıyla

kurallar, hukuk devleti ilkesi ile yargı

bağımsızlığı ve hâkimlik teminatını ihlal etmemektedir.

19. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2., 138. ve 139. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralların Anayasa’nın 90. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

20. Dava dilekçesinde özetle iptali talep edilen kuralların uygulanması hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağından, bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan bu kuralların iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulması talep edilmiştir.

20/7/2017 tarihli ve 7035 sayılı Bölge Adliye ve Bölge İdare Mahkemelerinin İşleyişinde Ortaya Çıkan Sorunların Giderilmesi Amacıyla Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un;

A. 3. maddesiyle 6/1/1982 tarihli ve 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un 3/D maddesine eklenen (3) numaralı fıkraya,

B. 12. maddesiyle 26/9/2004 tarihli ve 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun’un 35. maddesine eklenen dördüncü fıkraya,

C. 26. maddesiyle 11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu’nun 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen “Bölge adliye ve bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümü ile ilk derece mahkemeleri arasındaki iş dağılımını karara bağlamak.” biçimindeki (c) bendine,

yönelik iptal talepleri, 6/9/2018 tarihli, E.2017/158, K.2018/89 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkralara ve bende ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, 6/9/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

KÖMÜRCÜ

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ