AYM Norm Denetimi E.2023/129 K.2023/206

tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun;

A. 23/1/2008

tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesinin ikinci fıkrasının,

B. 10/11/2016

tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinin dördüncü fıkrasının,

Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY: Davacı hakkında uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı;

1. 143. maddesi şöyledir:

“Madde 143 – (Değişik: 23/1/2008-5728/435 md.)

Bu Kanunun;

a) 11, 18, 19, 26, 28, 29, 54, 58 ve 89 uncu maddeleri ile 9 uncu maddesinin üçüncü, 95 inci maddesinin birinci ve 102 nci maddesinin ikinci fıkrasına aykırı davranışta bulunanlara bin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar,

b) 23, 24 ve 25 inci maddeleri ile 57 nci maddesinin son fıkrasına aykırı davranışta bulunanlara beşyüz Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar,

idarî para cezası verilir.

Yukarıdaki fıkralarda belirtilenler dışında kalıp da Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymayanlara, beşyüz Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.

Bu madde hükümlerine göre idarî para cezasına karar vermeye Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürü yetkilidir”

2. 144. maddesi şöyledir:

“İnsansız hava araçları

Madde 144 – (Mülga: 23/1/2008-5728/578 md.; Yeniden düzenleme: 15/8/2016-KHK674/33 md.; Aynen kabul: 10/11/2016-6758/29 md.)

İnsansız hava aracı satan şirketlerin sorumlu işleticileri ve yöneticileri, satılan araç bilgileri ile satın alanların kimlik bilgilerini usulüne uygun şekilde tutmak ve azami kalkış ağırlığı beşyüz gram (dahil) üzerindeki insansız hava araçları ile ilgili bilgileri, aynı gün içinde Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydetmek zorundadır. Bu kayıtlar, suç işlenmesinin önlenmesi ve suç soruşturmalarında kullanılmak üzere kolluk birimleriyle paylaşılır. Bu yükümlülüğe aykırı hareket edenler ile yurtdışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığı aracı en geç üç gün içinde sisteme kaydettirmeyenlere beşbin Türk Lirası idari para cezası verilir.

Kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunanlar veya veri girişi yapanlara onbin Türk Lirası idari para cezası verilir.

Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca belirlenen kurallara aykırı olarak veya mülki idare amirlerince belirlenen alanlar dışında insansız hava aracı uçuran kişilere bin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idari para cezası uygulanır.

Yukarıda sayılanlar dışında kalıp da Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymayanlara bin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.

Belirlenen alanlar dışında insansız hava aracı uçuranlara uygulanacak idari para cezaları mahallin mülki idare amirince, diğer idari para cezaları ise Sivil Havacılık Genel Müdürü tarafından uygulanır.

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar İçişleri Bakanlığı ve Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca müştereken çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 26/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı

Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.

maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu dava sebebiyle

uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini

Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü

aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin

iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler

uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde

yöntemince açılmış ve mahkemenin görev alanına giren bir davanın bulunması,

iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak

kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların

çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak

nitelikte bulunan kurallardır.

3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 2920 sayılı Kanun’un 143. maddesinin ikinci fıkrasının ve 144. maddesinin dördüncü fıkrasının iptallerini talep etmiştir. Başvuruya konu olayda ise davacı hakkında 2920 sayılı Kanun’un 144. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca idari para cezası uygulanmıştır. Dolayısıyla Kanun’un 143. maddesinin ikinci fıkrası davadaki uyuşmazlığın çözümünde olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte değildir. Bu nedenle anılan kuralın bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır.

4. Açıklanan nedenle 14/10/1983 tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun;

A. 23/1/2008

tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesinin ikinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B. 10/11/2016

tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinin dördüncü fıkrasının esasının incelenmesine,

26/7/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

III. ESASIN İNCELENMESİ

5. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ahmet Hakan SOYTÜRK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve

Kapsam

6. 2920 sayılı Kanun’un 1. maddesinde Kanun’un amacının, devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu ifade edilmiştir. Kanun’un 2. maddesine göre kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin havacılık sahasındaki faaliyetleri Kanun’un kapsamındadır.

7. Kanun’un “Ceza Hükümleri” başlıklı beşinci

kısmında yer alan 144. maddesinde insansız hava araçları ile ilgili kabahat

oluşturan fiiller ve bunlara uygulanacak yaptırımlar düzenlenmiştir. Anılan

maddenin birinci fıkrasında satılan insansız hava araçlarına ait bilgilerin ve

satın alanların kimlik bilgilerinin bu araçları satan şirketlerin sorumlu

işleticileri ve yöneticileri tarafından usulüne uygun şekilde tutulması ve belirli

özelliklerdeki insansız hava araçları ile ilgili bilgilerin Sivil Havacılık

Genel Müdürlüğü (Genel Müdürlük) tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydedilmesi

öngörülmüştür. Fıkrada ayrıca söz konusu yükümlülüğe aykırı hareket edenler ile

yurt dışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığı aracı en geç

üç gün içinde sisteme kaydettirmeyenler hakkında idari para cezası uygulanacağı

belirtilmiştir.

8. Maddenin ikinci fıkrasında Genel Müdürlük tarafından oluşturulan kayıt sistemine kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunma veya veri girişi yapma fiillerine idari para cezası öngörülmüştür. Maddenin üçüncü fıkrasında ise Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından belirlenen kurallara aykırı olarak ve mülki idare amirlerince belirlenen alanlar dışında insansız hava aracı uçuranlar bakımından idari para cezası uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

9. Kanun’un 144. maddesinin itiraz konusu dördüncü fıkrasında da aynı maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında düzenlenen fiiller dışında kalan, Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymayanlara bin Türk lirasından on bin Türk lirasına kadar idari para cezası verileceği kural altına alınmıştır.

B. İtirazın Gerekçesi

10. Başvuru kararında özetle; idari para cezası uygulanacak eylemin unsurlarını belirleme yetkisinin yasama organına ait olduğu ancak kuralla bu yetkinin idareye verildiği, bu durumun suçta ve cezada kanunilik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

11. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

12. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır.

13. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse,

işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı

cezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü

fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla

konulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi

getirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada

kanunilik ilkesi uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek

cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın

açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan

eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak

ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

14. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13).

15. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki

sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar

arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek

miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler

de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için

öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların

kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun

koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen

yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek

uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve

kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.

Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla

değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin

idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85,

K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).

16. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin

düzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya bağlı

kalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak

yaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulama

yetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisi

bulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı, değişen

sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsal

gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için idareye

farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır.

Bu serbestî idareye “keyfî” olarak hareket edebilme yetkisi vermemektedir

(AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198).

17. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde

de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık

suç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan

maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde

yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen

somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması

gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari

nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş

olması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil

ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir

açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda

gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin

konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların

değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla

yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla

kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,

E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21).

18. Kuralda idari suç teşkil eden ve idari para cezası

yaptırımına bağlanan eylemlerin konusunun Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün

insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil

havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymamak olduğu

anlaşılmaktadır. İtiraz konusu kuralda Genel Müdürlük tarafından insansız hava

araçlarıyla ilgili koyulacak kuralların ve sivil havacılığı düzenlemek

maksadıyla alınacak önlemlerin neler olduğuna sayma suretiyle yer verilmediği

gibi kuralın da yer aldığı Kanun’da veya başka bir kanunda Genel Müdürlüğün

insansız hava araçlarına ilişkin yapabileceği düzenlemelerin kapsamına ve şartlarına

dair hüküm bulunmamaktadır. Kural, idari para cezası şeklinde yaptırıma

bağlanan eylemlerin konusu olarak idari bir makamın koyacağı kural ve önlemlere

atıf yapmakta ve yalnızca yaptırım uygulayacak yetkili makamı belirlemektedir.

Kuralda, yaptırıma konu olacak Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgili

yapacağı düzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte, böylece

idareye sınırları belirli olmayan bir düzenleme yetkisi verilmektedir.

Dolayısıyla kuralla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan

ikincil düzenlemeler vasıtasıyla, idare tarafından kurallar konulmasına imkân

tanınmaktadır. Başka bir anlatımla, kuralla idari cezaların düzenlenmesi

bakımından idarenin keyfî uygulamalarını önleyici, objektif nitelikte herhangi

bir çerçeve hüküm getirilmemektedir.

19. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 7. ve 87. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2. ve 38. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 7. ve 87. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 124. maddesi yönünden incelenmemiştir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

20. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da

bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte

yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe

gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede

yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 30/3/2011 tarihli

ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında

Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak

Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden

başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere

ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

21. 2920 sayılı Kanun’un 144. maddesinin (4) numaralı fıkrasının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğun doldurulabilmesi amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gerekli düzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkraya ilişkin iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V.

M. Emin KUZ

Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE