Danıştay 12. Daire E.2022/103 K.2022/4912

Davanın konusu

Gaziantep ili, … Mal Müdürlüğünde görev yapan davacı tarafından, 26/01/2006 tarihli Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulan “Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Usul Kanunu’nun Ek 13. maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar”ın 2. maddesi ve 2011 yılı içerisinde fazla çalışma ve ilave fazla çalışma ücreti olarak yersiz ödendiği tespit edilen toplam 4.732,90-TL’nin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca tahsil edilmesi gerektiği yolunda tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

… Mal Müdürlüğünde 13/08/2008 tarihinden bu yana mal müdürü vekili olarak görev yaptığı, ilçede ayrı bir vergi dairesi bulunmadığı için gelir servisinin de müdürlüğünü fiilen yürüttüğü, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 20. maddesi uyarınca mal müdürünün ilçe maliye teşkilatının amiri olduğu, gelir servisinde görevli personelden sonra yapılan işlemlerden ikinci derecede sorumlu olduğu ve bu sebeple gelir servisinin almış olduğu fazla çalışmalardan kendisinin de faydalandırıldığı, ancak davaya konu düzenleme ile sadece gelir idaresi personelinin fazla çalışma ücretinden yararlandığından kendisinin kapsam dışı bırakıldığı, bu düzenlemenin Vergi Usul Kanunu'nun Ek 20. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Usul Kanununun Ek 13'üncü Maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar'ın Vergi Usul Kanunu'nun Ek 13. maddesi uyarınca münhasıran Gelir İdaresi Başkanlığının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan personeli kapsadığı, bu sebeple Maliye Bakanlığının taşra birimi olan mal müdürlüğü kadrosunda görev yapan davacının bu kapsamda olmadığı, bu sebeple anılan düzenleme gereğince ödenen fazla çalışma ücretinden yararlanmasının mümkün bulunmadığı, kaldı ki davacının Maliye Bakanlığı personeli için belirlenen usul ve esaslar uyarınca fazla çalışma ücretinden yararlandığı, davaya konu düzenleme ve işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen bozma kararına uyularak, davacıya borç çıkartılmasına ilişkin işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …

DÜŞÜNCESİ

Gaziantep İli, … Mal Müdürlüğünde görev yapan davacı tarafından; 26/01/2006 tarihli Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulan "Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Usul Kanununun Ek 13 üncü maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar"ın 2. maddesi ile 2011 yılı içerisinde fazla çalışma ve ilave fazla çalışma ücreti olarak yersiz ödendiği tespit edilen toplam 4.732,90 TL'nin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca tahsil edilmesi gerektiği yolunda Gaziantep Vergi Dairesi Başkanlığınca tesis edilen … tarih ve … sayılı işlemin ve anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptali istenilmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, Danıştay Onikinci Dairesi,18/09/2019 tarih ve E:2018/3097, K:2019/5995 sayılı kararıyla; davanın. Gelir İdaresi Başkanlığı, Vergi Usul Kanununun Ek 13'üncü Maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar'ın 2. maddesine yönelik kısmının reddine,.

Vergi Dairesi Başkanlığınca tesis edilen … tarih ve … sayılı işlemin ve anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptaline karar verildiği, bu kararın davalı idarece temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nca yapılan temyiz incelemesi sonucu verilen 04/10/2021 gün ve E:2020/3084, K:2021/1660 sayılı kararla, davaya konu bireysel işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olduğundan, borç çıkarılmasına ilişkin.

Vergi Dairesi Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile bu işleme dayanılarak kişi borcu kaydı yapılmasına ilişkin işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek söz konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Daire kararında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle kararının iptale ilişkin hüküm fıkrası yönünden bozulduğu anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında. Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde.

Danıştay idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği, 2577 sayılı Yasanın 49. maddesinin 4. fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde, bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı, hükme bağlandığından; ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılan davalarda verilen kararların, temyiz incelemesi sonucunda ilgili dava daireleri kurulunca;

usul veya esas bakımından yeniden bir araştırma, inceleme yapılmasını veya maddi ve hukuki olayın yeniden yorumlanmasını gerektirmeyecek sebeplerden biri nedeniyle bozulması durumunda, ilk kararı veren Danıştay dava dairesine “ısrar hakkı” tanınmamıştır. Dolayısıyla, kararı bozulan Danıştay dava dairesinin bu tür bozma kararlarına uyması yasa gereğidir.

Bu durumda 2577 sayılı Yasanın anılan maddeleri uyarınca Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararında yer alan gerekçelerle, dava konusu … Vergi Dairesi Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile bu işleme dayanılarak kişi borcu kaydı yapılmasına ilişkin işlemin iptali isteminin incelenmeksizin reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince.

Danıştay Onikinci Dairesinin, "dava konusu 2011 yılı içerisinde fazla çalışma ve ilave fazla çalışma ücreti olarak yersiz ödendiği tespit edilen toplam 4.732,90-TL’nin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca tahsil edilmesi gerektiği yolunda tesis edilen 02/05/2012 tarih ve 771 sayılı işlemin ve anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptali, Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Usul Kanunu’nun Ek 13. maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esasların 2. maddesi yönünden davanın reddi" yolundaki 18/09/2019 tarih ve E:2018/3097,

K:2019/5995 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/10/2021 tarih ve E:2020/3084, K:2021/1660 sayılı kararıyla bozulması üzerine. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen, 3622 sayılı Kanun'la değişik 49. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca bozma kararına uyularak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Dava; Gaziantep ili, … Mal Müdürlüğünde görev yapan davacı tarafından, 26/01/2006 tarihli Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulan “Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Usul Kanunu’nun Ek 13. maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar”ın 2. maddesi ve 2011 yılı içerisinde fazla çalışma ve ilave fazla çalışma ücreti olarak yersiz ödendiği tespit edilen toplam 4.732,90-TL’nin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca tahsil edilmesi gerektiği yolunda tesis edilen 02/05/2012 tarih ve 771 sayılı işlem ile anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptali istemiyle açılmıştır.

Danıştay Onikinci Dairesinin 18/09/2019 tarih ve E:2018/3097, K:2019/5995 sayılı kararıyla; Gelir İdaresi Başkanlığı, Vergi Usul Kanununun Ek 13'üncü Maddesi Uyarınca Yapılacak Fazla Çalışmalara İlişkin Usul ve Esaslar'ın 2. maddesine yönelik kısmının reddine, Gaziantep Vergi Dairesi Başkanlığınca tesis edilen 02/05/2012 tarih ve 771 sayılı işlemin ve anılan işleme istinaden yapılan kişi borcu kaydının iptaline ilişkin işlemin iptaline karar verilmiştir.

Anılan kararın davalı idareler tarafından temyiz edilmesi sonucunda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/10/2021 tarih ve E:2020/3084, K:2021/1660 sayılı kararıyla; iptale ilişkin kısmının bozulmasına karar verilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği belirtilmiş, aynı Kanun'un 14. maddesinde; dava dilekçeleri üzerinde yapılacak ilk incelemede idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlemin dava konusu olup olmadığının inceleneceği, 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise; kesin ve yürütülmesi gereken nitelikte olmayan işleme karşı açılan davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının; kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek olduğu belirtilmiş.

71. maddesinin birinci fıkrasında, kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel ve eksilmeye neden olunması olarak tanımlanmış;

üçüncü fıkrasında, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği, dördüncü fıkrasında, kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmış; ikinci fıkrasının (g) bendinde de, mevzuatında öngörülmediği hâlde ödeme yapılması,

kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak durumlardan biri olarak düzenlenmiştir.

Anılan Kanun hükmüne dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin birinci fıkrasında, kamu zararlarının 6. maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle a) Kontrol, denetim veya inceleme, b) Sayıştayca kesin hükme bağlama, c) Adlî, idarî veya askerî yargılama sonucunda tespit edileceği;

dördüncü fıkrasında, yargı kararları ve Sayıştay ilâmlarıyla tespit edilen kamu zararı alacakları ile değerlendirme sonucunda takip ve tahsiline karar verilen alacakların, merkezde strateji geliştirme birimlerince, taşrada ise takibe yetkili idare birimince takip edileceği;

aynı Yönetmeliğin 12. maddesinde de kamu zararından doğan alacakların, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edileceği, tespit edilen kamu zararlarının a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek, b) 22/4/1926 tarihli ve 818 sayılı Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak, c) 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak suretiyle tahsil edileceği düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte kabul edilmesi için ilgililerin hukuksal durumunda değişiklik meydana getirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. Ayrıca idari işlemin icrailik unsurunu değerlendirirken işlemin "kesin" ve "nihai" olması hususları üzerinde de durulması gerekmektedir. Danıştay yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.

Dosyanın incelenmesinden.

Maliye Bakanlığı müfettişleri tarafından, 2011 yılında yapılan ek ödemenin mevzuata uygun olup olmadığının incelenmesi neticesinde oluşturulan raporda; davacının, mal müdürü olarak Maliye Bakanlığı taşra personelinin aldığı fazla çalışma ücretinden yararlandığı, Gelir İdaresi Başkanlığı personeline ödenen fazla çalışma ücretini alamayacağı ancak kendisine 2011 yılında 4.732,90-TL tutarında fazla ve yersiz ödemede bulunulduğunun tespit edildiği, fazla ve yersiz ödemenin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin ilgili maddelerine göre kişi bazında yasal faiziyle birlikte tahsil edilmesi kanaatinin belirtildiği,

bunun üzerine 2011 yılı içerisinde fazla çalışma ve ilave fazla çalışma ücreti olarak yersiz ödendiği tespit edilen toplam 4.732,90-TL’nin Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca tahsil edilmesi gerektiği yolunda … tarih ve … sayılı dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların geri ödenmesini öngören dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceğinin bildirildiği, bu haliyle dava konusu işlemin bildirim niteliği taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir işlem olmadığı görülmektedir.