Danıştay 13. Daire E.2019/1991 K.2024/1660

Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Manisa ili, Akhisar ilçesi, Akhisar Organize Sanayi Bölgesi (OSB) sınırları içerisinde kurulması planlanan "Cemdağ Akhisar Kojenersayon Santrali" projesi için verilen ... tarih ve ... numaralı üretim lisansı kapsamında Kuruma sunulmuş olan 1.800.000,00-TL tutarındaki teminat mektubunun irat kaydedilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararı ile irat kaydedilen söz konusu teminat maktubunun iadesi talebinin reddine dair ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; olayda, davacı şirket tarafından 01/08/2016 tarihli dilekçeyle, kurulması planlanan tesise ilişkin ... tarih ve ... sayılı üretim lisansının doğal gaz temin edilemediği gerekçesiyle, bu durum mücbir sebep olarak değerlendirilip doğal gaz temini hususunda koşullarda değişiklik düşünülecek ise yatırım ikmal süresinin 24 ay uzatılması, aksi halde lisansın sonlandırılıp teminatın iadesine karar verilmesi istenilmiş ise de, ...

Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.'nin ... tarih ve ... sayılı yazısında, talep edilen doğal gaz miktarının Akhisar Organize Sanayi Bölgesi'nin (OSB) tahsisat miktarını aştığı, Akhisar şehir istasyonunda talep edilen miktar için atıl kapasitenin bulunmadığının belirtildiği, mücbir sebep hükümlerinin uygulanabilmesi için davacıdan kaynaklanmayan ve öngörülmeyen durumların ortaya çıkması gerektiği, lisans tarihinden yaklaşık 8 ay sonra doğal gaz temin edilemeyeceğinin Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş.

(BOTAŞ) tarafından bildirildiği, davacının yatırım başlamadan önce gerekli fizibilite çalışmalarını yaparak projenin faaliyete geçirilip geçirilmeyeceğini planlaması gerekmekteyken, lisans tarihinden yaklaşık 4 yıl sonra ve daha önceden var olan nedenlere dayanılarak ileri sürülen mücbir sebep iddiasının kabülünün mümkün olmadığı kanaatine varıldığından, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, işlemin sebep, konu ve amaç bakımından hukuka uygun olmadığı, lisans kapsamında inşaat öncesi döneme ilişkin gerekli yükümlülüklerin tamamlandığı, 2012 yılı itibarıyla doğal gaz iletim kapasitesi yetersiz olsa da gelecek dönemlerde gerekli tedarikin sağlanacağı sözlü olarak bildirildiğinden yatırıma devam edildiği, kapasite artışı için yatırım yapılmasının beklendiği, Akhisar OSB'nin 22/06/2016 tarihli yazısı ile ihtiyaç duyulan tahsisatın bölgenin mevcut kapasitesi ile yapılamayacağının belirtildiği, lisans tadil edilmeden iptal edildiğinden tadil bedeli talep edilerek haksız kazanç elde edildiği,

doğal gaz ihtiyacının karşılanmamasında kusurlarının olmadığı, BOTAŞ'ın 08/10/2012 tarihli yazısı üzerine lisansı sonlandırma talep edilseydi yatırımı gerçekleştirmek için 4 yıl daha süre olduğu belirtilerek talebin reddedilebileceği, yatırım sürecinin sonuna kadar tüm çabanın gösterildiği, doğal gaz ihtiyacının kendisinden kaynaklanmayan sebeple karşılanamadığı, devletin doğal gaz çevrim tesislerine yönelik politikalarında değişiklik olduğu, aynın durumda olan başka lisans sahiplerinin teminatlarının iade edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, usul yönünden, temyiz isteminin süre yönünden reddi gerektiği; esas yönünden ise, kararın usul ve yasaya uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Davacı şirkete Manisa ili, Akhisar ilçesi, Akhisar OSB sınırları içerisinde kurmayı planladığı "Cemdağ Akhisar Kojenersayon Santrali" projesi için ... tarih ve ... numaralı üretim lisansı verilmiş, bu kapsamda 04/04/2012 tarihinden itibaren 52 ay süre verilerek üretim tesisinin 04/08/2016 tarihine kadar tamamlanması hususu lisansa derç edilmiştir.

Davalı idarenin ... tarih ve E... sayılı yazısı ile, 2014 yılı ilerleme raporlarına göre yatırım gerçekleşme oranları belirtilerek projenin inşaat çalışmalarına başlanmadığının tespit edildiği, ilerleme raporlarının gönderilmesi ve ilgili mevzuat kapsamında gerekli özenin gösterilmesi, üretim tesisinin 04/08/2016 tarihine kadar tamamlanıp tamamlanmayacağına ilişkin açıklamalar ile varsa yatırımdaki gecikme nedenlerinin tevsik edici belgeler ile birlikte sunulması ve tadil başvurusunda bulunulması gerektiği bildirilmiştir.

Davacı şirket tarafından 01/08/2016 tarihli başvuruyla, lisans alınmasını takiben Akhisar OSB Müdürlüğü ile doğal gaz tedariki konusunda görüşmeler yapıldığı, kurulması planlanan elektrik üretim tesisi için 9.203,25 Nm3/h'lik gaz ihtiyacının belirlendiği, 2012 yılında Akhisar OSB Müdürlüğü'nden ihtiyaçları olan doğal gazın tedariki konusunda yazılı cevap istendiği, 18/10/2012 tarih ve 611 sayılı yazıyla talebin ...

Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.'ye iletildiği ve dağıtım şirketince durumun BOTAŞ'tan görüş alındıktan sonra değerlendirileceğinin bildirildiği, ...

Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.'nin ... tarih ve ... sayılı yazısında ise davacının talep ettiği miktarla birlikte Akhisar OSB'ye tahsis edilen miktarın aşılacağı, Akhisar şehir istasyonunda atıl kapasite bulunmadığı, Akhisar şehir besleme hattının talep edilen tüketimi karşılayıp karşılamayacağı ve yapılması gerekenlerle ilgili BOTAŞ'tan görüş talep edilerek yapılması gerekenlerin bildirileceğinin belirtildiği, bu yazışmalardan 2012 yılı itibarıyla doğal gaz iletim kapasitesinin yetersiz olduğu ve verilemeyeceğinin anlaşıldığı,

buna rağmen gelecek dönemde yetkili kurumlardan sözlü olarak doğal gaz sağlanacağı bilgisi alındığından yatırıma devam edildiği, 31/12/2015 tarihi itibarıyla santralın tesis binasında %95, idari binada %85 ve güvenlik binasında %100 oranında tamamlama gerçekleştirildiği, doğal gaz tedariki konusunda Akhisar OSB Müdürlüğü ile tekrar görüşmeler yapıldığı, Akhisar OSB Yönetim Kurulu Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı yazısıyla söz konusu santral için ihtiyaç duyulan 9.203,25 Nm3/h'lik kapasite tahsisinin Bölgenin mevcut tahsisat miktarı ile sağlanamayacağının bildirildiği hususları belirtilerek,

elinde olmayan nedenlerle fiilen gerçekleştirilmesi olanağı kalmayan dava konusu üretim tesisine ilişkin ... tarih ve ... sayılı üretim lisansının yatırım ikmal süresinin koşullarda değişiklik yaşanabileceği düşünülürse en az 24 ay uzatılması, aksi halde lisansın sonlandırılıp teminatın iadesine karar verilmesi istenilmiştir.

İdarece yapılan inceleme neticesinde, lisans başvurusu aşamasında anılan proje için doğal gaz tedarikinin belirsiz olduğu, üretim tesisinin yakıt ihtiyacının tedarik yükümlülüğünün lisans sahibinin sorumluluğunda olduğu ve ithal kaynaklı yakıt kullanılması halinde lisans sahibi tüzel kişiler tarafından söz konusu kaynağın teminine ilişkin olarak herhangi bir bilgi ve belgenin sunulması zorunluluğunun bulunmadığı, bu projenin yakıt ihtiyacının da ithal edilen doğal gazdan karşılanmasının planlandığı,

projenin tamamlanmama gerekçelerinin mücbir sebep kapsamında değerlendirilemeyeceği tespitlerinden hareketle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, "1) Cemdağ Akhisar Kojenerasyon Santrali projesinin inşaat dönemi için 24 (yirmidört) ay ek tesis tamamlanma süresi verilmesi kapsamındaki lisans tadil talebinin reddedilmesine, 2) Cemdağ Akhisar Kojenerasyon Santrali projesinin yatırımının yapılmasından vazgeçilerek,

... tarih ve ... numaralı lisansın sona erdirilmesine dair gerekçenin 'lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebep' kapsamında değerlendirilmemesine ve ... numaralı lisansın, şirketin talebi doğrultusunda karar tarihi itibariyle sona erdirilmesine, 3) ... tarihli ve ... numaralı lisans kapsamında Kuruma sunulmuş olan 1.800.000 (birmilyonsekizyüzbin)-TL tutarındaki teminat mektubunun Yönetmeliğin 45. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince irat kaydedilmesine” karar verilmiştir.

Daha sonra davacı şirket tarafından 22/11/2016 tarihli dilekçe ile, Akhisar OSB Müdürlüğü'nün 22/06/2016 tarihli yazısında üretim tesisinin ihtiyacı olan doğal gaz talebinin karşılanmasının mümkün olmadığının belirtildiği, doğal gaz talebi ile ilgili olarak birçok kez sözlü ve yazılı olarak Akhisar OSB'nin yanı sıra ...

Doğal Gaz Dağıtım A.Ş. ve BOTAŞ ile görüşüldüğü, ancak tüm bu girişimlerin sonuçsuz kaldığı ifade edilerek, bahse konu Kurul kararının yeniden değerlendirilmesi ve anılan proje yatırımının lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebeple gerçekleştirilemediğinden üretim lisansı kapsamında sunulmuş olan 1.800.000,00-TL tutarındaki teminat mektubu karşılığının iade edilmesi talep edilmiş, bu kapsamda yapılan inceleme neticesinde ... tarihli ve ... sayılı Kurul kararı ile davacının talebinin reddedilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Lisans, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesidir. 11 inci maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak aşağıdaki hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir:

a) Başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi, iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esaslar (...)

(6) Lisans, süresinin bitiminde kendiliğinden, lisans sahibi tüzel kişinin iflasının kesinleşmesi, lisans sahibinin talebi veya lisans verilmesine esas şartların kaybedilmesi hâllerinde ise Kurul kararıyla sona erer.

(7) Üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiden, önlisans yükümlülüklerinin yerine getirilmesini müteakiben üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması hâlinde irat kaydedilmek üzere, kurulmak istenen üretim tesisinin niteliğine ve büyüklüğüne göre yatırım tutarının yüzde onunu geçmemek üzere teminat mektubu alınır. Mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisans iptal edilir ve teminat mektubu irat kaydedilir. Teminatın alınması, niteliği ve süre uzatımı verilmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.

02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâliyle "Lisansların sona ermesi" başlıklı 26. maddesinde, "1) Lisans; a) Süresinin bitiminde kendiliğinden, b) Lisans sahibi tüzel kişinin iflasının kesinleşmesi, lisans sahibinin talebi veya lisans verilmesine esas şartların kaybedilmesi hâllerinde ise Kurul kararıyla sona erer.".

"Teminat mektubunun iadesi ve irat kaydedilmesi" başlıklı 45. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Üretim lisansları ile ilgili olarak, 20 nci madde kapsamında Kuruma sunulan teminat, mücbir sebep halleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında; a) Üretim tesisinin lisansta belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması, b) Üretim tesisinin kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi, c) Lisansın, üretim tesisinin geçici kabulü yapılmadan önce herhangi bir nedenle iptal edilmesi halinde irat kaydedilir." kuralları yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan kurallardan, üretim lisansının süresinin bitiminde kendiliğinden, lisans sahibinin iflasının kesinleşmesi, talebi veya lisans verilmesine esas şartların kaybedilmesi hâllerinde ise Kurul kararıyla sona ereceği, mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansta belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde üretim lisansının iptal edilerek teminatın irat kaydedileceği anlaşılmaktadır.

Her ne kadar ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının bir bütün olarak iptali istenilmişse de, uyuşmazlığın teminatın irat kaydedilmesinin hukuka uygun olup olmadığı noktasında toplandığı görülmektedir. Bu çerçevede, lisansını sonlandırmak isteyen davacının belirttiği hususun haklı sebep olarak görülüp görülemeyeceğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davacının dava konusu üretim lisansı kapsamında inşaat öncesi döneme ilişkin yükümlülüklerini yerine getirip inşaat faaliyetlerinin büyük kısmını tamamladığı, Akhisar OSB ve ...

Doğal Gaz Dağıtım A.Ş. ile tesisin doğal gaz tedariki konusunda gerekli görüşme ve yazışmaları yaptığı, 2012 yılı itibarıyla doğal gaz iletim kapasitesi yetersiz olmasına rağmen gelecek dönemde yetkili kurumlardan sözlü olarak doğalgaz sağlanacağı bilgisi aldığından yatırıma devam ettiği, son aşamada Akhisar OSB Müdürlüğü'nün 22/06/2016 tarihli yazısında üretim tesisinin ihtiyacı olan doğal gaz talebinin karşılanmasının mümkün olmadığının belirtilmesi üzerine, 01/08/2016 tarihinde davacı tarafından, koşulların değişme ihtimali düşünülürse lisansın tadili, aksi halde lisansın sonlandırılması talebinde bulunulduğu,

davalı idarece 18/08/2016 tarihli Kurul kararı ile, karar tarihi itibarıyla anılan lisans sonlandırılmakla birlikte lisans alındıktan sonra ilgili Kurumlar ile 2012 yılında yapılan yazışmalardan hareketle lisans başvurusu aşamasında anılan proje için doğal gaz tedarikinin belirsiz olduğu, gaz tedarikinin davacının sorumluluğunda olduğu ve baştan belli olan bu duruma ilişkin kendi aldığı riskin lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı neden kapsamında kabul edilemeyeceği gerekçesiyle lisans kapsamında sunulan 1.800.000,00-TL tutarındaki teminat mektubunun irat kaydedilmesine karar verildiği görülmektedir.

Davacının üretim tesisini tamamlamak için 2012 yılındaki doğal gaz tedarik edilemeyeceği yönündeki yazışmalardan sonra yaklaşık 4 yıllık bir süresi bulunduğu, davacının derhal yatırımını sonlandırmasının beklenemeyeceği, ilgili kurumlarla yapılan görüşmeler ve bu süre dikkate alınarak koşulların değişmesi ihtimaline bağlı olarak yatırıma devam edilebileceği, gerekli işlemler tamamlanıp lisans süresi dolmadan üretim tesisinin ihtiyacı olan doğal gaz tedariki için tekrar 26/05/2016 tarihinde yapılan başvuru üzerine Akhisar OSB Müdürlüğü'nün 22/06/2016 tarihli yazısıyla doğal gaz talebinin karşılanmasının mümkün olmadığının belirtildiği,

davacının doğal gaz talebinin karşılanamayacağının Akhisar OSB Müdürlüğü'nün 22/06/2016 tarihli yazısıyla ortaya çıktığı ve bu durumun lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı neden kapsamında kabul edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, davacının üretim lisansının sona erdirilmesi için ileri sürdüğü tesisin doğal gaz temininin sağlanamayacağına ilişkin sebebin kendisinden kaynaklanmayan haklı neden olduğu anlaşıldığından, üretim lisansı kapsamında sunulan 1.800.000,00-TL tutarındaki teminat mektubunun irat kaydedilmesine ilişkin Kurul kararı ile bu karara yapılan itirazın reddi işleminde hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.