Danıştay 13. Daire E.2021/3068 K.2021/3016

2. … Elektrik Üretim A.Ş. 3. … Elektrik Üretim ve Ticaret A.Ş. 4. … Enerji Üretim A.Ş. 5. … Organize Sanayi Bölgesi 6. … Metal Madencilik Sanayi ve Ticaret A.Ş.

VEKİLLERİ

Av. …, Av. …

DAVALI : … Kurumu VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU

26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 16/11/2016 tarih ve 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile anılan metodolojinin yargı kararı doğrultusunda yeniden değerlendirilmesine yönelik yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI

İletim yatırımlarının geri ödenmesine esas alınan metodolojinin tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarını dikkate almadığı gerekçesiyle yargı kararıyla iptal edildiği, bu iptal kararı doğrultusunda dava konusu metodolojinin yeniden değerlendirilmesi için davalı idareye başvurulduğu, söz konusu başvuruya istinaden demir fiyatlarına göre araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının yansıtıldığı belirtilmiş ise de, iptal kararında belirtilen diğer maliyet farklılıklarının dikkate alınmadığının anlaşıldığı, dolayısıyla yargı kararının gereklerinin tam olarak uygulanmadığı,

zira araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarından iletim hatlarının da etkilendiği, Türkiye Elektrik İletim A.Ş.

(TEİAŞ) Genel Müdürlüğü tarafından yapılan ihalelerde oluşan fiyatlara keşif artışları nedeniyle gerçekleşen birim maliyetlerdeki artışın yansıtılmadığı, çeşitli maliyet kalemlerinin yatırım yapılacak yerin coğrafi ve iklim şartlarına göre değişiklik arz ettiği, iletim hatlarının en uygun fiyata göre değil, teknik gerekliliklere göre yapılmasında kamu yararının bulunduğu, bölgesel maliyet farklılıklarının gözetilmemesinden dolayı gereken niteliklere uygun olarak iletim hatlarının yapılmamasının iletim sisteminde aksaklıklara neden olduğu,

bu durumda TEİAŞ'ın yeniden ihale yapmak suretiyle ikinci kez hat yapım bedeli ödemesinin kamu zararına yol açtığı, dağıtım bölgelerinde iletim bedelinin hesaplanmasında uygulama dönemi ile geçen zaman arasındaki dönemde fiyat farkı için faiz oranı öngörülürken, iletim hatlarını TEİAŞ adına yapan üretim şirketleri için fiyat farkı öngörülmemesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu,

bir yıldan uzun süren işler ve on yılda geri ödenen yatırım bedeli için eskalasyon uygulanması gerektiği, trafo merkezlerinde ortalama fiyatla hesaplama yapılacağı belirtilmesine rağmen iletim hatlarında ortalama fiyatın esas alınacağına dair bir düzenlemenin bulunmamasının eksiklik olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Enerji iletim hatlarında farklı arazi veya coğrafi bölge koşullarından doğrudan etkilenen iş kaleminin kullanılan direk tipine göre 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğu değerlendirilerek yeni bir hesaplama yöntemi getirildiği, havaî hatların mekanik hesaplarında coğrafi koşullara göre farklılaşan buz ve rüzgâr yükü gibi kuvvetlerin dikkate alınması ve bu koşullardan etkilenen kalemin galvanizli demir direk ağırlığı olması nedeniyle metodolojide bu unsurun dikkate alındığı,

bu sayede iklim ve coğrafya koşulları göz önünde bulundurularak hesaplanan demir direk ağırlığının, geri ödenecek tutarın belirlenmesinde kullanılan emsal sözleşmeden daha fazla olması hâlinde emsal sözleşme birim fiyatının düzeltme katsayısına göre yükseltildiği,

metodolojide TEİAŞ tarafından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında ihale edilen yapım işlerine ait sözleşmeler emsal alındığından ve TEİAŞ tarafından ilan edilen ihale dokümanlarında yer alan galvanizli demir direk bedellerine nakliye, montaj ve işgücü kalemleri de dâhil olduğundan dolayı geri ödeme tutarı belirlenirken düzeltme katsayısı ile nakliye ve montaj gibi işçilik ücretlerinin de otomatik olarak yansıtıldığı, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin iptal kararının gerekçesi bağlamında hesaplama yönteminde gerekli değişikliklerin yapıldığı, en düşük birim fiyatlı emsal sözleşme seçilse bile,

seçilen emsal sözleşmedeki birim fiyatın piyasa şartlarında ilgili yatırımın yaptırılabileceği bedele tekabül ettiği, enerji iletim hattı tesisleri ile iletim trafo merkezi ve yüksek gerilim (YG) güç kablosunun geri ödemeye esas yatırım tutarının hesaplanmasına ilişkin olarak, yatırımcıların yapmış oldukları harcamaların geri ödenmesinde emsal kabul edilen TEİAŞ projesinin geçmiş zamana ait olması hâlinde bu süre zarfındaki fiyat artışlarının dikkate alınması suretiyle daha gerçekçi bir emsal değer hesaplanarak yatırımcının bir ölçüde korunmasının sağlandığı,

iletim trafo merkezi ve YG güç kablosunun geri ödemeye esas gerçekleşen yatırım tutarının hesaplanmasında birim fiyat cetvellerinde yer alan iş kalemlerine ait fiyatların ortalaması usulünün benimsendiği, geri ödemeye esas yatırım tutarı hesaplama yönteminde ortaya çıkan maliyetlerin hatların teknik gerekliliklere uygun olarak tesis edilebileceği ve yüklenicinin kâr edebileceği düzeyde olduğu, güncel sözleşmelere ilişkin birim fiyatlar esas alınacağından ayrıca eskalasyon hesaplanmasının gerekmediği,

ilgili hattın geçici kabul tarihi ile bağlantı anlaşması tarihi arasında kalan sürede emsal sözleşme bulunmaması hâlinde ise geriye doğru en yakın tarihteki benzer sözleşme dikkate alınmakla birlikte emsal sözleşmenin birim fiyatına bağlantı anlaşması tarihine kadar eskalasyon uygulandığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine dair Kurul kararının da iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Davacılar tarafından 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 16/11/2016 tarih ve 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edildiğine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile anılan metodolojinin yargı kararı doğrultusunda yeniden değerlendirilmesine yönelik yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve …sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada, bireysel işlemin iptali,

Kurul kararı bakımından ise davanın reddi yolunda Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kararın, taraflarca temyizi üzerine.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/2165, K:2021/15 sayılı kararı ile; iptale ilişkin kısım bakımından davalı idarenin temyiz istemi reddedilerek onandığı, Kurul kararına karşı açılan kısmı bakımından ise davacıların temyiz istemi kabul edilerek bozulduğu görülerek, bozulan kısım bakımından dosya yeniden incelendi:

Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında, bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir." hükmü yer almaktadır.

Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.

Bu bağlamda, düzenleyici işlemlerle ilgili olarak verilen iptal kararlarının da, idare tarafından uygulanması gerektiği, idarenin iptal edilen düzenleyici işlemi, ortadan kaldırmakla yükümlü olduğu, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin "bağlı yetki" niteliğinde olduğu açıktır.

Diğer yandan yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulama zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.

Her ne kadar davalı idarece dava konusu karar ile Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 31/03/2015 tarih ve E:2010/2546, K:2015/1256 sayılı iptal kararının gereğinin yerine getirildiği iddia olunsa da; tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veyahut benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verilmiştir.

Dava konusu Metodoloji'de ise, enerji iletim hattı tesislerinde aynı karakteristiğe sahip en düşük bedel yaklaşımının esas alınmaya devam edilerek, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan bahisle, bu unsura nakliye, montaj ve işgücü giderlerinin de eklendiği belirtilen yeni bir hesaplama yöntemi oluşturulmuştur.

Bununla birlikte, ilgili mevzuatta "karakteristik" kavramından ne anlaşılması gerektiği hususunda bir açıklamaya yer verilmediği gibi, TEİAŞ'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında farklı coğrafi bölgelerde gerçekleştirdiği ihalelerde aynı karakteristik özelliğe sahip iletim tesislerine yönelik oluşan fiyatların içerisindeki maliyet kalemlerinin aynı olduğundan söz etme imkânı da bulunmamaktadır. Bu bağlamda, iletim tesislerinin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılması gerektiğine ilişkin yargı kararının tam olarak uygulanmadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, enerji iletim hattı tesislerinde, Dairenin iptal kararında objektif kriterlere dayalı olmadığı değerlendirilen en düşük bedel yaklaşımının benimsenmeye devam edildiği, bahse konu iptal kararında belirtilen, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veya benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı hususunun dava konusu Metodoloji'de karşılanmadığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu Metodoloji'de yargı kararının gereğinin, hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçeleri de gözetilmek suretiyle eksiksiz olarak yerine getirilmediği anlaşılmış olup, 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesi sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nca verilen bozma kararlarına karşı dava dairelerine ısrar etme olanağı tanınmadığı da dikkate alındığında; bozma kararında yer alan gerekçe doğrultusunda dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kısmen iptal, kısmen ret kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/2165, K:2021/15 sayılı kararıyla kısmen onanması, kısmen bozulması üzerine, bozulan kısımla ilgili olarak gereği yeniden görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin yargı kararı doğrultusunda yeniden değerlendirilmesine yönelik yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem ile söz konusu metodolojinin kabul edildiğine dair Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

Dairemizin 18/02/2020 tarih ve E:2017/262, K:2020/523 sayılı kısmen iptal, kısmen ret kararının, davacılar ve davalı tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/01/2021 tarih ve E:2020/2165, K:2021/15 sayılı kararı ile;

"Daire kararının, 26/11/2016 tarih ve 29900 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 16/11/2016 tarih ve 6593-20 sayılı Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi'nin kabul edildiğine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı yönünden davanın reddine ilişkin kısmına gelince;

İptal davasının amacı, hukuka aykırı idarî işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Bununla elde edilmek istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldıran kararlardır.

Anayasa'nın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında, bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir." hükmü yer almaktadır.

Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa'nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan "hukuk devleti" ilkesinin de bir gereğidir.

Bu bağlamda, düzenleyici işlemlerle ilgili olarak verilen iptal kararlarının da, idare tarafından uygulanması gerektiği, idarenin iptal edilen düzenleyici işlemi, ortadan kaldırmakla yükümlü olduğu, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin "bağlı yetki" niteliğinde olduğu açıktır.

Diğer yandan, yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulaması zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.

Temyize konu Daire kararında atıf yapılan Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 31/03/2015 tarih ve E:2010/2546, K:2015/1256 sayılı iptal kararında, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının (nakliye, hammaddeye ulaşım, işgücü ve benzeri) gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılacağı, benzer sözleşmelerdeki en düşük bedel yaklaşımının, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veyahut benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı gerekçelerine yer verilmiştir.

Dava konusu Metodoloji'de ise, enerji iletim hattı tesislerinde aynı karakteristiğe sahip en düşük bedel yaklaşımının esas alınmaya devam edilerek, tesislerin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan doğrudan etkilenen maliyet kaleminin 1 km hat uzunluğundaki galvanizli demir direk ağırlığı olduğundan bahisle, bu unsura nakliye, montaj ve işgücü giderlerinin de eklendiği belirtilen yeni bir hesaplama yöntemi oluşturulmuştur.

Bununla birlikte, ilgili mevzuatta "karakteristik" kavramından ne anlaşılması gerektiği hususunda bir açıklamaya yer verilmediği gibi, TEİAŞ'ın 4734 sayılı Kanun kapsamında farklı coğrafi bölgelerde gerçekleştirdiği ihalelerde aynı karakteristik özelliğe sahip iletim tesislerine yönelik oluşan fiyatların içerisindeki maliyet kalemlerinin aynı olduğundan söz etme imkânı bulunmamaktadır. Bu bağlamda, iletim tesislerinin inşa edileceği araziden veya coğrafi konumdan kaynaklanan maliyet farklılıklarının gerçekleşen yatırım tutarına yansıtılması gerektiğine ilişkin yargı kararının tam olarak uygulanmadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, enerji iletim hattı tesislerinde, Dairenin iptal kararında objektif kriterlere dayalı olmadığı değerlendirilen en düşük bedel yaklaşımının benimsenmeye devam edildiği, bahse konu iptal kararında belirtilen, rekabet unsurunun oluşmadığı ihalelerin veya benzer tesislerin yüksek bedelle ihale edilmesi ihtimallerinde, mevcut tesisin bu bedellerden daha düşük bedellerle de inşa edilebileceğinden kamu zararına neden olacağı hususunun dava konusu Metodoloji'de karşılanmadığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu Metodoloji'de yargı kararının gereğinin, hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçeleri de gözetilmek suretiyle eksiksiz olarak yerine getirilmediği anlaşılmış olup, 6593-20 sayılı "Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi"nin kabul edilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, temyize konu Daire kararının anılan Kurul kararı yönünden davanın reddine ilişkin hüküm fıkrasında hukukî isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemiz kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu 6593-20 sayılı Kurul kararının da iptaline karar verilmesi gerekmektedir.