Danıştay 13. Daire E.2023/2943 K.2023/4912

Dava konusu istem: Perakende satış ve dağıtım lisansı sahibi davacı şirketin, 22/09/2010 tarihli temlikname ile Kurum'dan izin almaksızın alacaklarını ...T.A.Ş.'ye temlik ettiği ve söz konusu mevzuata aykırılığı ...tarih ve ...sayılı kararla ihtar edilen süre içerisinde gidermediğinden bahisle mezkûr karar ile ihtar edilen sürenin uzatılması talebinin reddine ve 732.638,00-TL tutarında idari para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce, Dairemizin 21/04/2022 tarih ve E:2016/3249, K:2022/1829 sayılı bozma kararına uyularak verilen kararda; davacı şirketin temliknâme imzaladığı tarihte yürürlükte bulunan Yönetmelik hükmüne göre lisansa bağlı hakların devrinin davalı idarenin onayına tabi olduğu,

ilgililerce lisansa bağlı hakların devrine yönelik işlemler için davalı idareden izin alınmaksızın hareket edilmesi karşılığında yaptırım uygulanabileceği, fakat bu noktada Yönetmelik düzenlemesindeki "lisansa kapsamındaki haklar" olarak ifade edilen terimden ne anlaşılması gerektiğinin ortaya konulması gerektiği, davacı Şirket tarafından özel hukuk ilişkisi kapsamında kredi kullanımına yönelik ve yine özel mülkiyet kapsamında kalan alacakların devredildiği, mevcut temliknâmeye göre davacı şirketin lisansına yönelik olan (lisansın devri, lisans kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesi,

lisans kapsamında elde edilen elektriğin satılmasının başkasına yüklenmesi, vs.) hususların devrine yönelik bir husus içermediği, ilgâ Yönetmelik hükümlerinde tanzim edilen durumun lisans sahibi kişilerin mülkiyetinde bulunan alacaklarının devrine bir durum olmaması karşısında, bu kapsamda yapılan temliklerin davalı idare iznine tabi olmaması gerektiği, bu kapsamda yapılan temlikler için davalı idareden izin alınmaması,

getirilen yükümlülüğün ihlâli anlamına gelmeyeceğinden tipiklik ilkesine uygunluktan da söz edilemeyeceği, böylece davalı idarece ilgâ Yönetmelik hükümlerindeki "lisans kapsamındaki haklar" şeklindeki tipiklik unsurunun, başka durumlara yönelik genişletici yorum yapılması suretiyle kıyas yasağına aykırı hareket edildiği, bunun yanında yürürlükte bulunan Yönetmelik hükümlerine göre de olayın (lehe kanun değerlendirmesi yönünden) ele alınması gerektiği, esasen davacı şirkete isnat edilen fiile yönelik lehe bir düzenleme bulunmadığı ancak mevcut düzenlemelerde ilgâ Yönetmelik hükümlerinin bir nev'i açıklanmasına yer verilerek,

lisans hakları kapsamındaki durumların açıklamasının yapıldığı da gözetildiğinde, esasen davacı Şirket tarafından imzalanan temliknâme yönünden davalı idareden izin almamasının lisans hakkına yönelik olmadığının ortaya çıktığı, davacı Şirket'in imzaladığı temliknâmenin özel mülkiyet kapsamında kalan alacakların devrine yönelik olması ve lisans hakkına ilişkin olmaması nedeniyle davalı idareden izin alınmasına yönelik bir gereklilik bulunmayıp, mevzuatta öngörülen yükümlülüğe aykırı bir davranış bulunmadığından yaptırım tatbik edilemeyeceği anlaşıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, harçtan muaf olan Kurum aleyhine harca hükmedilmemesi gerektiği, temyize konu kararda tipiklik ilkesinin dar yorumlandığı, piyasada faaliyet gösteren lisans sahibinin haklarının temlikinin ancak Kurul'un izni ile mümkün olduğu, imzalanan temliknamenin nasıl özel mülkiyet kapsamında kaldığının açıklanamadığı, mevzuata aykırı hareket edildiği hususunun davacı şirketin yazılı savunmasında da kabul edildiği, uyuşmazlık konusu temlikname nedeniyle davacı şirketin borçlarını ödemekte ve kamu adına yürüttüğü faaliyetlerini yürütmekte zorlandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

01/09/2006 tarih ve ...sayılı dağıtım lisansı ve 27/12/2012 tarih ve ...sayılı perakende satış lisansı sahibi olan davacı şirketin, 22/09/2010 tarihli temlikname ile Kurum'dan izin almaksızın alacaklarını ...T.A.Ş.'ye temlik ettiği, bu durumun 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinin (3) numaralı alt bendi, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 5. maddesinin dördüncü fıkrası ve Dağıtım Lisansının "Genel Hükümler" bölümünün 9. maddesine aykırı olduğundan bahisle önce ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile mevzuata aykırı durumun 30 (otuz) gün içinde giderilmesi ihtar edilmiş, akabinde,

mevzuata aykırılık ihtar edilen süre içerisinde gidermediğinden bahisle davacı şirket bakımından daha lehe olan 4628 sayılı Kanun'un 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca 366.319,00-TL idari para cezası verilmesine ve mevzuata aykırı durumun 30 (otuz) gün içinde giderilmesi için ihtar edilmesine dair ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı alınmıştır.

Daha sonra, ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile ihtar edilen süre içerisinde mevzuata aykırılığın giderilmediğinden bahisle; davacının ihtar edilen sürenin uzatılması talebinin reddine, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak belirlenen 732.638,00-TL tutarında idari para cezası uygulanmasına, mevzuata aykırı durumun 180 gün içerisinde giderilmesi için anılan lisans sahibi nezdinde ihtarda bulunulmasına karar verilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Fiil tarihinde yürürlükte olduğu hâliyle 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans genel esasları ve lisans türleri" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Kanun kapsamında Kurum tarafından verilecek lisansların tabi olacağı usul ve esaslar ile lisanslarda yer alacak asgari hükümler şunlardır: a) Lisansların tabi olacağı usul ve esaslar:...

3. Lisans başvuru usul ve esasları, lisans sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri, lisans sahibinin haklarının temliki, lisansların tadili, süreleri, süre uzatımı ve sahibi tarafından lisanstan vazgeçilmesi hâlleri ile faaliyetin türü ve üretimi, iletimi ve dağıtımı yapılan elektrik enerjisi miktarına göre belirlenecek lisans bedelleri yönetmelikle düzenlenir.".

"Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular:... b) Bu Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, ikiyüzelli milyar lira para cezası verilir ve aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi ihtar edilir." kuralları bulunmaktadır.

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin fiil tarihinde yürürlükte olduğu hâliyle "Lisans ve lisans alma yükümlülüğü" başlıklı 5. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Tarifesi düzenlemeye tabi faaliyet yürüten lisans sahibinin lisans kapsamındaki hakları, Kuruldan izin almaksızın üçüncü şahıslara temlik edilemez." kuralı yer almıştır.

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir.";

ikinci fıkrasında, "Yukarıdaki para cezalarını gerektiren fiiller için Kurul, fiilin niteliğine göre ihtar sürelerini farklı uygulayabilir. Söz konusu para cezalarının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiilin; verilen ihtar süresi içerisinde giderilmemesi veya tekrarlanması hâllerinde para cezaları, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanır.

Bu cezaların verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde idari para cezası verilmesini gerektiren aynı fiil işlenmediği takdirde önceki cezalar tekrarda esas alınmaz. Ancak, aynı fiilin iki yıl içinde tekrar işlenmesi hâlinde artırılarak uygulanacak para cezasının tutarı, cezaya muhatap tüzel kişinin bir önceki mali yılına ilişkin bilançosundaki gayrisafi gelirinin yüzde onunu aşamaz. Cezaların bu düzeye ulaşması hâlinde Kurul, lisansı iptal edebilir." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan kurallardan, lisans başvuru usul ve esasları, lisans sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri, lisans sahibinin haklarının temliki gibi hususların yönetmelikle düzenleneceği, yönetmelik uyarınca tarifesi düzenlemeye tabi faaliyet yürüten lisans sahibinin lisans kapsamındaki haklarının, Kuruldan izin almaksızın üçüncü şahıslara temlik edilemeyeceği, çıkarılan yönetmeliklere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde aykırılığın giderilmesi için lisans sahibinin ihtar edileceği, aykırılığın giderilmemesi hâlinde idari para cezası verileceği, para cezalarının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiilin verilen ihtar süresi içerisinde giderilmemesi hâlinde para cezalarının, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanacağı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, ...Yatırım İnşaat Taahhüt Elektrik Dağıtım Sanayi Ticaret A.Ş. (...) tarafından ...T.A.Ş.'den kullanılan kredinin teminatı olarak, davacı şirketin alacaklarını 22/09/2010 tarihli temlikname ile Kurum'dan izin almaksızın ...T.A.Ş.'ye temlik ettiği hususunda çekişme bulunmamaktadır.

Dağıtım faaliyetinin, faaliyet konusu sadece lisansa bağlı hak ve yükümlülükler olan şirketlerce yürütülmesini teminen ...Elektrik Dağıtım A.Ş. kurulmuş, özelleştirme uygulamaları sonucu davacı şirketin %100 hissesi 31/05/2010 tarihinde ...'ye devredilmiştir. Davacı şirketin alacaklarının ...T.A.Ş.'ye devrine ilişkin 22/09/2010 tarihli temliknamenin ise ...'nin, ...T.A.Ş.'ye olan borcuna teminat olarak imzalandığı görülmektedir.

Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda yetkilendirilmiş olan Kurul'un, lisans sahiplerince verilen bu hizmetin aksamaması için, yukarıda yer verilen Yönetmelik ile lisansa bağları haklarının devrini Kurul iznine tâbi tuttuğu görülmektedir.

Bununla birlikte, "lisansa bağlı haklar" kavramından sadece lisans kapsamındaki faaliyetin yürütülmesi hakkının anlaşılmasının, Yönetmelikte yer alan yükümlülüğün amacına uygun olmayacağı, dağıtım veya perakende satış lisansı kapsamında faaliyet gösteren şirketlerin ekonomik bağımsızlığına engel olabilecek nitelikte kendi nezdinde doğacak alacakların toptan devri hâlinde, lisansa bağlı hak ve yükümlülükler ile kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetlerin yerine getirilememesi tehlikesi oluşabilecektir.

Bu kapsamda, 22/09/2010 tarihli temliknamenin, ticarî hayatın gerekleri uyarınca düzenlendiğinden ve davacı şirketin kendi mülkiyetinde doğmuş ya da doğacak alacak ve borçlara ilişkin olduğundan bahsedilemeyecek olup söz konusu temlik işleminin davacı şirketin lisansa bağlı haklarının devri niteliğinde olduğu kabul edilmelidir. Bu itibarla, idarî yaptırımların önleyici fonksiyonu gereklerine uygun olarak, ayrı bir tüzel kişi olan ...'nin bankaya olan borcunun teminatını teşkil etmek üzere, davacı şirketin alacaklarının Kurul'un izni alınmaksızın temlik edilmesinin yaptırıma tabi bir eylem olduğu açıktır.

Öte yandan, davacının asıl iddiasının Kurul'dan izin alınmaksızın lisansa bağlı hakların devredilemeyeceği yönündeki emredici kurala aykırılık teşkil eden 22/09/2010 tarihli temliknamenin geçersizliğine ve geçersiz bir temlikname nedeniyle idarî yaptırım uygulanamayacağına ilişkin olduğu görülmektedir.

Bu kapsamda, ...T.A.Ş.'ye gönderilen ihtar ile temliknamenin geçersiz olduğunun bildirildiği belirtilmiş ise de söz konusu ihtara ...T.A.Ş. tarafından 20/03/2013 tarihinde "basiretli bir tacir olarak bilmesi gereken Kurul'dan izin alma yükümlülüğünü yerine getirmeksizin alacaklarını temlik eden davacı şirketin, sonrasında Kurul'dan izin alınmadığından bahisle temliknamenin geçersiz olduğu iddiasında bulunmasının dürüstlük kurallarıyla bağdaşmadığı ve teminatın azaltılmasına yönelik bu talebinin reddedildiği" şeklinde cevap verildiği,

söz konusu geçersizlik iddiasının tarafların iç ilişkisine ilişkin olduğu ve bu hususta hukukî ihtilafın bulunduğu, 22/09/2010 tarihli temliknamenin hüküm ve sonuç doğurmaya devam etmesi suretiyle meydana gelen mevzuata aykırılığın 16/05/2013 tarih ve 4407-4 sayılı Kurul kararıyla ihtar edilen süre içerisinde giderildiğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belge sunulamadığı anlaşıldığından dava konusu Kurul kararını bu yönüyle de kusurlandıracak bir husus bulunmamaktadır.

Davacı şirket tarafından, ilk özelleştirilen şirketlerden biri olarak temliknamenin imzalanması sırasında mevzuata tam olarak hakim olamadıklarından dolayı temlikname imzalandığı belirtilmiş ise de elektrik piyasasında dağıtım lisansı sahibi olarak faaliyet göstermekte olan davacı şirketin Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde yer alan yükümlülüğü bilmesi gerektiği ve uygulamada çelişkiye düşüldüğünden bahisle Kurul'a herhangi bir görüş talebinde de bulunulmadığı göz önüne alındığında davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.

Bu itibarla, Kurul'dan izin almaksızın alacaklarını ...T.A.Ş.'ye temlik eden ve söz konusu mevzuata aykırılığı ...tarih ve ...sayılı kararla ihtar edilen süre içerisinde gidermeyen davacı şirkete mevzuatta öngörüldüğü şekilde idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.