Danıştay 13. Daire E.2024/2669 K.2025/2096

Davacının iddiaları

Kurulun normlar hiyerarşisine aykırı olacak şekilde düzenleme yaptığı, ihale gerçekleştiren idarelerin ihtiyaç duyduğu malzemelerin düzenleyici Kurul kararıyla kaldırılmasının, ihaleleri doğrudan etkilediği ve iş alan yüklenicileri zor duruma soktuğu, Kurulun ihaleleri gerçekleştiren idarelerin yerine geçerek hareket ettiği, pek çok sorunun çıkmasına sebep olduğu, bu durumun hukuka aykırı olduğu ve dava konusu Kurul kararının iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

17/05/2024 tarih ve 32549 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan tasarruf tedbirlerine ilişkin 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde, kamu kaynaklarının maksadına uygun ve azami tasarruf prensiplerine riayet edilerek kullanılması gerektiği belirtilerek tüm kamu kurum ve kuruluşları tarafından gereken tedbirlerin alınması ve her kademedeki yöneticinin tasarruf ilkelerinin uygulanmasından sorumlu olduğunun açıklandığı ve bu çerçevede, Genelgede kamu alımlarına yönelik olarak,

“İhale şartname ve sözleşmelerine idare tarafından kullanılmak üzere araç, makine, ekipman temini gibi alım ya da yapım konusuyla ilgili olmayan unsurların dahil edilemeyeceği” hususuna da yer verildiği, idareler tarafından söz konusu Genelge sonrasında anılan mevzuat hükmünün ne şekilde uygulanacağı hususunda tereddüt yaşandığı belirtilerek Kurumlarından görüş talep edilmesi üzerine dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, söz konusu düzenleyici Kurul kararının tasarruf tedbirlerine ilişkin 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin uygulanmasına ilişkin olduğu, yeni bir kural ihdas edilmediği,

dolayısıyla kendilerine husumet yöneltilmesinin mümkün olmadığı, ayrıca kararın icrai niteliğinin de bulunmadığı, davanın öncelikle husumet ve icrailik yönünden incelenerek reddine karar verilmesi gerektiği, ayrıca tarafları ve konusu aynı olan başka bir dava açıldığından derdestlik nedeniyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53. maddesi uyarınca Kurumun, bu Kanun ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na ilişkin bütün mevzuatı, standart ihale dokümanlarını ve tip sözleşmeleri hazırlamak, geliştirmek ve uygulamayı yönlendirmekle görevli ve yetkili olduğu,

iptal istemine konu mevzuat düzenlemesinin de 4734 sayılı Kanun’un 53. maddesi ile Kuruma verilen görev ve yetki çerçevesinde gerçekleştirildiği, dava konusu Kurul kararında yer verilen “zeyilname yapılması imkânının bulunmaması halinde ihalenin iptaline karar verilmesi” gerektiği hususunun, Kurumun görev alanı itibarıyla anılan Genelgenin uygulanmasını sağlamaktan ibaret olduğu, bu karar ile yeni bir kural ihdas edilmediği, Genelgenin amacını aşan yeni bir durum yaratılmadığı,

nitekim, 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile dava konusu Kurul kararı çerçevesinde, 23/08/2024 tarih ve 32641 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan “Kamu İhale Genel Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ” ile Kamu İhale Genel Tebliği’nin 49.1. maddesinde yer alan kuralın yürürlükten kaldırıldığı ve Kamu İhale Genel Tebliği’ne 15.3. maddesinin eklendiği, işlemin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlem ile davacı arasında hukuken korunabilir, somut, güncel ve meşru bir menfaat ilgisinin bulunmaması nedeniyle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Dava, Kamu İhale Kurulunun, “İhale Dokümanında İhale Konusuyla İlgisi Olmayan Araç, Makine, Ekipmanların İstenmesi” başlıklı 27/05/2024 tarih ve 2024/DK.D-91 sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun "Kamu İhale Kurumu" başlıklı 53'üncü maddesinin (a) bendinde, Kamu İhale Kurumunun, bu Kanunda belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkili olduğu, (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, bu Kanun ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununa ilişkin bütün mevzuatı, standart ihale dokümanlarını ve tip sözleşmeleri hazırlamak, geliştirmek ve uygulamayı yönlendirmenin Kurumun görev ve yetkileri arasında olduğu,

(b) bendinin son paragrafında, Kurumun, Kurul kararıyla bu Kanun'un ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun uygulanmasına ilişkin standart ihale dokümanı, tip sözleşme, yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkili olduğu, Kurul ve Kurumun yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanacağı, standart ihale dokümanları, tip sözleşmeler, yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulacağı düzenlenmiş.

Kamu İhale Kanunu'nun "Temel ilkeler” başlıklı 5'inci maddesinin birinci fıkrasında. “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur...” kuralına yer verilmiştir.

4734 sayılı Kanun'un 53. maddesine dayanılarak hazırlanan Kamu İhale Genel Tebliği'nin “Dokümana ilişkin hususlar” başlıklı 15. maddesi altında düzenlenen “İdarece kullanılmak üzere araç, gereç, makine ve ekipmanın yükleniciler tarafından temin edilmesi” alt başlıklı 15.3. maddesinde, “(Ek:RG-23/8/2024-32641) İhale dokümanında ihale konusu işin yürütülmesi sırasında sözleşme konusu işlerin kontrolü, takibi gibi gerekçelerle idarece kullanılmak üzere araç, gereç, makine ve ekipmanın yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmayacaktır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

17/05/2024 tarih ve 32549 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Tasarruf tedbirleri"ne ilişkin 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde, kamu kaynaklarının maksadına uygun ve azami tasarruf prensiplerine riayet edilerek kullanılması gerektiği belirtilerek tüm kamu kurum ve kuruluşları tarafından gereken tedbirlerin alınması ve her kademedeki yöneticinin tasarruf ilkelerinin uygulanmasından sorumlu olduğu belirtilmiş; anılan Genelgede kamu alımlarına yönelik olarak, “İhale şartname ve sözleşmelerine idare tarafından kullanılmak üzere araç, makine, ekipman temini gibi alım ya da yapımı konusuyla ilgili olmayan unsurların dahil edilemeyeceği” vurgulanmıştır.

Dava konusu 27/05/2024 tarih ve 2024/DK.D-91 sayılı Kamu İhale Kurulunun "İhale Dokümanında İhale Konusuyla İlgisi Olmayan Araç, Makine, Ekipmanların İstenmesi" başlıklı kararında, “1- 4734 sayılı Kanun kapsamındaki ihalelerin ihale dokümanlarında (idari şartname, sözleşme tasarısı, işin projesini de kapsayan teknik şartname ile birim fiyat tarifleri dahil gerekli diğer belge ve bilgilerde) sözleşme konusu işlerin kontrolü, takibi vb. amaçlarla idarenin kullanımı için alım ya da yapım konusu ile ilgisi olmayan araç, makine ve ekipmanın (kontrollük, makam hizmetleri gibi yerlerde kullanılacak araçlar, bilgisayar, telefon,

tablet vb.) yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmaması, 2- İhale dokümanlarında sözleşme konusu işlerin kontrolü, takibi vb. amaçlarla idarenin kullanımı için alım ya da yapım konusu ile ilgisi olmayan araç makine ve ekipmanın yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmış olan ve devam eden ihalelerde; a) 4734 sayılı Kanunun 29 uncu maddesine göre zeyilname düzenlenerek bu yöndeki düzenlemelerin ihale dokümanlarından çıkarılması, b) Zeyilname yapılması imkânının bulunmaması halinde söz konusu Genelgede yer alan ‘...

Bu Genelgenin yayımlandığı tarih itibarıyla kamu kurum ve kuruluşları tarafından sözleşmesi imzalanmamış tüm mal ve hizmet alımları ile yapım işleri ihaleleri gözden geçirilecek ve bu Genelge hükümlerine uygun olmayan ihaleler iptal edilecektir ...’ düzenlemesi uyarınca ihalenin iptaline karar verilmesi...” hususlarına yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden.

Kamu İhale Genel Tebliği'nin 23/08/2024 tarihli değişiklikten önceki "Yapım işinin yürütülmesinde ihtiyaç duyulan araç, gereç ve malzemelerin yüklenicilere aldırılması" başlıklı 49.1. maddesinde yer alan, idareler tarafından, ihale dokümanında ihale konusu işin yürütülmesi sırasında kontrol aracı, bilgisayar, telefon, faks v.b. araç, gereç ve malzemelerin yüklenici tarafından temin edileceği yönünde düzenlemeler yapıldığının görüldüğü, ihale konusu iş kapsamında yer almayan hususların yerine getirilmesinin yükleniciden istenemeyeceği, ancak ihale konusu işin yürütülmesi ile doğrudan ilgili olması,

kullanım süre ve şekillerinin ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, ihale dokümanında araç, gereç ve malzemelerin yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmasının mümkün olduğuna dair düzenleme yürürlükte iken, Cumhurbaşkanlığınca, 17/05/2024 tarih ve 32549 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan tasarruf tedbirlerine ilişkin Genelgenin çıkarıldığı,

Genelgenin "Genel ilkeler" başlığı altında, "Kamu kurum ve kuruluşları kendi kuruluş mevzuatında belirtilen faaliyet alanları ile doğrudan İlgili olmayan herhangi bir harcama veya taahhütte bulunmayacak, ihale şartname ve sözleşmelerine idare tarafından kullanılmak üzere araç, makine, ekipman temini gibi alım ya da yapım konusuyla ilgisi olmayan unsurları dâhil etmeyeceklerdir." düzenlenmesine yer verilmesi üzerine, idareler tarafından, tasarruf tedbirlerine ilişkin sözü edilen Genelge sonrasında, Kamu İhale Genel Tebliği'nin 49. maddesinin ne şekilde uygulanacağı konusunda tereddütler yaşadığı belirtilerek, davalı idareden görüş sorulduğu,

bunun üzerine hazırlanan dava konusu Kamu İhale Kurulu kararında, “... 4734 sayılı Kanun kapsamındaki ihalelerin ihale dökümanlarında, sözleşme konusu işlerin kontrolü, takibi vb. amaçlarla idarenin kullanımı için alım ya da yapım konusu ile ilgisi olmayan araç, makine ve ekipmanın yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılamayacağı…” hususlarının belirtilmesi üzerine de anılan Kurul kararının iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Dava konusu Kamu İhale Kurulu kararı, tasarruf tedbirlerine ilişkin düzenlemeler içeren Cumhurbaşkanlığı Genelgesi doğrultusunda, ihalelerde saydamlık, eşit muamele ilkelerinin sağlanması, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak amacıyla alınmış olup, karar içeriğinde, 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde açıklanan tedbirlerin uygulanmasının hassasiyetle takip edileceği, denetleneceği, raporlanacağı ve aykırı hareket edenler hakkında gerekli yaptırımların uygulanacağı ve her kademedeki yöneticinin tasarruf ilkelerinin uygulanmasından sorumlu olacağı vurgulanmıştır.

Her ne kadar dava konusu Kamu İhale Kurulu kararının alındığı tarihte yürürlükte olan Kamu İhale Genel Tebliği'nin 49.1 maddesinde, “...Ancak ihale konusu işin yürütülmesi ile doğrudan ilgili olması, kullanım ve süre şekillerinin ihale dökümanında belirtilmesi kaydıyla, ihale dökümanında araç, gereç ve malzemelerin yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılması mümkündür.” kuralı yer almakta ise de anılan düzenleme, 23/08/2024 tarih ve 32641 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ile yürürlükten kaldırılmış ve Genel Tebliğ'in 15.3. maddesinde,

2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine uygun şekilde, ihale dokümanında, ihale konusu işin yürütülmesi sırasında sözleşme konusu işlerin kontrolü, takibi gibi gerekçelerle idarece kullanılmak üzere, araç, gereç, makina ve ekipmanın yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılamayacağı kuralına yer verilmiştir.

Bu durumda, dava konusu 27/05/2024 tarih ve 2024/DK.D-91 sayılı Kurul kararının;, 4734 sayılı Kanun'un 53. maddesinde yer alan, Kurumun, Kurul kararıyla, Kanun'un ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun uygulanmasına ilişkin standart ihale dokümanı, tip sözleşme, yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkili olduğu, Kurul ve Kurumun bu yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanacağına dair kurala istinaden; tasarruf tedbirlerine ilişkin 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin uygulanmasına yönelik olarak, ihalelerde kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak amacıyla tesis edildiği ve anılan kararda üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle; davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dilekçesi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a fıkrasında, idari davaların idari işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3/c bendinde dava dilekçesinin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddesinin 1/b bendinde ise bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği kurala bağlanmıştır.

İptal davasının subjektif ehliyet şartı olan "menfaat ihlali", öğretide ve içtihatta dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat alakası olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması, idari işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olmasını gerektirmemektedir. Sözü edilen menfaat alakasının varlığı ve sınırlarının her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmesi gerekmektedir.

Dava konusu düzenleyici Kurul kararının iptali isteminde bulunan davacı bir özel hukuk kişisi olup dava dilekçesinde, ihale gerçekleştiren idarelerin ihtiyaç duyduğu malzemelerin düzenleyici Kurul kararıyla kaldırılmasının, ihaleleri doğrudan etkilediği ve iş alan yüklenicileri zor duruma soktuğu, Kurulun ihaleleri gerçekleştiren idarelerin yerine geçerek hareket ettiği,

pek çok sorunun çıkmasına sebep olduğu ileri sürülerek işbu dava açılmışsa da davacının dava konusu Kurul kararının kapsamında olan ihaleleri gerçekleştiren idarelerden olmadığı ve Dairemizin 20/02/2025 tarihli ara kararıyla davacıdan "Dava konusu Kurul kararına istinaden hakkında tesis edilen bir uygulama işlemi bulunup bulunmadığının ve söz konusu düzenlemelerin menfaatini ne şekilde etkilediğinin sorulmasına,

bu hususa ilişkin açıklama yapılmasının ve uygulama işlemi mevcut ise buna ilişkin belgelerin (davacının katılmış olduğu bir ihalenin dava konusu Kurul kararına dayanılarak iptal edilip edilmediğinin vb.) gönderilmesinin istenilmesine" rağmen ara kararına davacı tarafından cevap verilmediği,

gerçek veya tüzel kişilerin salt vatandaş ya da tüzel kişilikleri olması nedeniyle iptal davası açma haklarının olamayacağı, dava konusu edilen düzenlemeyle makul ve ciddi bir ilişkinin, kişisel meşru, aktüel bir menfaat bağının bulunması gerektiği, ancak dava konusu Kurul kararının, davacının ne tür bir menfaatini ihlal ettiğinin ortaya koyulamadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararı ile davacının menfaat alakasının bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu itibarla, davacının "İhale Dokümanında İhale Konusuyla İlgisi Olmayan Araç, Makine, Ekipmanların İstenmesi" konulu 27/05/2024 tarih ve 2024/DK.D-91 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle dava açma ehliyeti bulunmamaktadır.