Danıştay 2. Daire E.2018/2202 K.2023/2924

Davanın konusu

Davalı idare emrinde ...olarak görev yapan davacı tarafından; 25/12/2017 günlü, 30281 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Görev grupları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde "başrepartitör" unvanına yer verilmemesi nedeniyle eksik düzenlemenin, "Görevde yükselme sınavı sonucunda atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (dd) bentlerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Davacı tarafından;

14/10/1983 tarihinde Devlet memurluğuna başladığı, unvanının, 01/02/2007 tarihinde ... olduğu ve dava tarihi itibarıyla bu unvanda görev yaptığı,

08/01/2012 günlü, 28167 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan (Mülga) Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü ve Bağlı Ortaklıkları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin 5/c maddesinde başrepartitör unvanına yer verilmişken; yeni Yönetmelik’te başrepartitör unvanının bulunmadığı,

Devlet memurluğunun kariyer mesleği olduğu, memurların bulunduğu kurumda en üst makamlara/görevlere yükselebilme hakkının bulunduğu, anılan Mülga Yönetmelik uyarınca altı tane üst unvana-kadroya atanabilme hakkı varken, dava konusu Yönetmelik ile bu hakkının elinden alındığı,

Pozitif hukuk normlarına güvenerek kariyer planlaması yaptığı, dava konusu işlemle hukuki güvenlik ilkesinin ihlal edildiği, böylelikle kariyer yapma hakkının yok denecek kadar kısıtlandığı,

Söz konusu Yönetmelik’te teknik şefe (Emlak Şefi, Bölge Kısım Şefi) ve şefe (Kira İşleri Şefi) ilişkin düzenlemelerde, 18/04/1999 tarihinde belli bir eğitimi olanlar için, bu eğitim yeterli olmadığı halde, bu unvanlara yükselmek için sınava girecek olan personelin haklarının saklı tutulduğu, aynı düzenlemenin başrepartitörler için de yapılması gerektiği,

Atama koşullarına bakıldığında, 08/01/2012 günlü, 28167 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan (Mülga) Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü ve Bağlı Ortaklıkları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nde, repartitörlük şef pozisyonunda iken, başrepartitörlüğün müdür yardımcılığına denk olduğu, dava konusu Yönetmelik’le başrepartitörlüğün şef pozisyonuna düşürüldüğü,

İşe başladığı tarihteki kariyer planlaması gereği, dava konusu Yönetmelik’in yayımlandığı tarihte başrepartitör unvanında bulunanların müdür unvanına atanabilme haklarının saklı tutulması gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından;

Dava konusu Yönetmelik'in, çerçeve (ana) yönetmelik hükmünde olan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine uygun olarak düzenlendiği,

Düzenleme için (Mülga) Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünün alındığı,

6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun uyarınca; idarelerinin, demiryolu altyapı işletmeciliği yapan bir kamu iktisadi teşekkülü; ... A. Ş.'nin ise, ulusal demiryolları ağı üzerinde tren işletmeciliği yapan bir şirket konumunda bulunduğu,

Bu nedenle; asli görevi yük ve yolcu vagonlarının takip edilmesi olan repartitörlerin ve başrepartitörlerin, idarelerinde, görev alanları itibarıyla hizmetlerine ihtiyaç kalmadığından, uzmanlık alanlarına yönelik olarak ve istekleri doğrultusunda ... A. Ş. Genel Müdürlüğüne devredilmelerine özen gösterildiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; davalı idarede ... olarak görev yapan davacı tarafından; 25/12/2017 günlü, 30281 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Görev grupları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde "başrepartitör" unvanına yer verilmemesi nedeniyle eksik düzenlemenin, "Görevde yükselme sınavı sonucunda atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (dd) bentlerinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği kurala bağlanmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde; sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleri, bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıflar içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanını sağlamak; liyakat ilkesi, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak ve sınıflandırma ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan Devlet memurlarını görevlerinin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmak olarak tanımlanmıştır.

Anılan Kanun'un 41.maddesinde; "Bir sınıfta belli görevlere atanabilmek veya bu görevlerde belli derecelere yükselebilmek için, kuruluş kanunları veya bu kanun ve kuruluş kanunlarına dayanılarak çıkarılacak yönetmelikler ile işin gereğine göre daha yüksek öğrenim dereceleri veya muayyen fakülte, okul veya öğrenim dallarını veya meslek içi veya meslekle ilgili eğitim programlarını bitirmiş olmak veya yabancı dil bilmek gibi şartlar konulabilir." hükmü öngörülmüştür.

Liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlamasını esas alarak, Devlet memurları ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin, görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'te, bu Yönetmelik kapsamında belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarında görevde yükselme ve unvan değişikliği esaslarına ilişkin genel esaslar belirlenmiş,

15. maddesinde de, kurumlara, bu Yönetmelik'in kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartlar ile yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları, çıkaracakları yönetmeliklerle belirleme yetkisi verilmiştir.

6461 sayılı Devlet Demiryolu Ulaştırılmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun hükümleri uyarınca demiryolu işletmeciliği yapan idarenin teşkilatlanmasında başrepartitör ve repartitör hizmetine ihtiyaç kalmadığı, görevde yükselme koşullarının da bu husus göz önüne alınarak belirlendiği anlaşılmakla, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, hukukun genel ilkelerine ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davalı idare emrinde ... olarak görev yapan davacı tarafından; Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin 25/12/2017 günlü, 30281 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, söz konusu Yönetmelik'in "Görev grupları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde "başrepartitör" unvanına yer verilmemesi nedeniyle eksik düzenlemenin; "Görevde yükselme sınavı sonucunda atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (dd) bentlerinin iptali istemiyle incelenmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği kurala bağlanmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıflar içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanını sağlamak; liyakat ilkesi, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak ve sınıflandırma ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan Devlet memurlarını görevlerinin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmak olarak tanımlanmıştır.

Anılan Kanun'un 41. maddesinde; "Bir sınıfta belli görevlere atanabilmek veya bu görevlerde belli derecelere yükselebilmek için, kuruluş kanunları veya bu kanun ve kuruluş kanunlarına dayanılarak çıkarılacak yönetmelikler ile işin gereğine göre daha yüksek öğrenim dereceleri veya muayyen fakülte, okul veya öğrenim dallarını veya meslek içi veya meslekle ilgili eğitim programlarını bitirmiş olmak veya yabancı dil bilmek gibi şartlar konulabilir." hükmü öngörülmüştür.

(Mülga) Bakanlar Kurulunun 15/03/1999 günlü, 99/12647 sayılı kararıyla kabul edilen, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik 18/04/1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, Yönetmelik'in amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak,

Devlet memurları ile 08/06/1984 günlü, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esaslarının belirlenmesi olarak tespit edilmiş, "Görevde yükselme yönetmelikleri" başlıklı 15. maddesinde de.

"Kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi, alt görevlerde bulunma süresi ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve kapsama dahil edilecek diğer unvanlar ve bunlara ilişkin seçme kriterlerini, yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenler.

Bu Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

"Dayanak" başlıklı 3. maddesinde 657 sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlandığı belirtilen dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi görev grupları.

8. maddesinde ise, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar belirlenmiş, düzenlemenin dava konusu edilen 5. maddesinde "başrepartitör" unvanına görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi görev grupları arasında yer verilmemiş.

Mülga Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü ve Bağlı Ortaklıkları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinin aksine, 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ile (dd) bentlerinde "Şube müdürü" ve "Müdür (Gar Müdürü)" kadrolarına görevde yükselme suretiyle atanacak personel arasında repartitör/başrepartitör pozisyonlarına yer verilmemiştir.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta; daha sonra gelen kanunlar yürürlüklerini Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüklerini kanunlardan almaktadır. Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan idareler, değişen koşullara ve oluşan hizmet ihtiyacına göre normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler.

Buna göre; görevde yükselmeye ilişkin düzenleyici işlemlerle, kadroların grup veya alt grup içindeki yerlerini belirleme hususunda kurumlara takdir yetkisi tanındığı, kurumların bu belirlemeyi yaparken dikkate alması gereken kriterlerin hiyerarşi, görev, yetki ve sorumluluk olarak belirtildiği; bunun dışında, Genel Yönetmelik'te görevde yükselmeye tabi kadroların her birinin hizmet grupları içindeki yerlerini işaret eden herhangi bir hükme yer verilmediği, esas alınacak ölçütler belirtilmek suretiyle bu hususun, kurumların kendi yönetmelikleri ile yapacakları düzenlemeye bırakıldığı;

öte yandan, davalı idare tarafından, 6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanun uyarınca Kurumlarının yeniden yapılandırıldığının ve başrepartitör pozisyonunda bulunan personelin görev tanımında yer alan hizmetlere Kurumda ihtiyaç kalmadığının belirtildiği dikkate alındığında, bu doğrultuda hazırlanmış olan dava konusu düzenleyici işlemlerde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.